Praėjusių metų lapkričio 13 dieną Konstitucinis teismas (KT) priėmė garsų nutarimą dėl pilietybės įstatymo. Nutarimas sukėlė dideles pasipiktinimo ir emocijų bangas, nes buvo suprastas kaip nutarimas, kuriuo Lietuvos Respublikos piliečiams toliau bus draudžiama turėti dvigubą pilietybę. Tokį KT sprendimo išaiškinimą buvo sunku suvokti sveiku protu, nes visiškai akivaizdu, kad šiais moderniais globalizacijos laikais yra labai svarbu išsaugoti pilietinius ryšius tarp valstybės piliečių, plačiai pabirusių visame pasaulyje, ir jų etninės tėvynės.
Kiekvienai civilizuotai valstybei svarbus ryšys su išeivija, kad ir su kitų valstybių pilietybę turinčiais jos piliečiais. Mažai gyventojų turinčiai Lietuvai šis ryšys turi būti ypač svarbus. Kasmet blogėjanti demografinė padėtis, globalizacijos iššūkiai, taip pat bręstančios kitų šalių, nepriklausančių euroatlantinei erdvei, didėjanti imigracijos į Lietuvą perspektyva verčia kuo skubiau spręsti mūsų valstybės ryšių su tautiečiais problemą. Šiuo atžvilgiu itin svarbūs ne tik kultūriniai, bet ir politiniai – pilietiniai – valstybės ir jos Tautos įsipareigojimų diasporai principai. Lietuvos nacionalinis interesas – ne tik padėti išsaugoti pasaulio lietuvių kultūrinę tapatybę, bet ir spręsti problemas, dėl kurių nukenčia Tauta, kaip pilietinė bendruomenė. Esminė problema šiuo požiūriu yra dvigubos pilietybės klausimas.
Iš tiesų, po minėtojo Konstitucinio teismo 2006 m. lapkričio 13 d. nutarimo “Dėl teisės aktų, reguliuojančių Lietuvos Respublikos pilietybės santykius, nuostatų atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai” atsirado neaiškumų dėl Lietuvos piliečių teisės turėti ir kitos šalies pilietybę, daugelis Lietuvos piliečių pajuto, kad jie gali prarasti pilietinį ryšį su Lietuvos valstybe, kai kam pasirodė, kad Lietuvos valstybė gali ignoruoti jų teisėtus lūkesčius ir kad draudimai Lietuvos piliečiams atskirais įstatyme nustatytais atvejais turėti ir kitos valstybės pilietybę gali neatitikti teisinei valstybei būtino proporcingumo principo, reguliuojant vieną ar kitą valstybės ir jos piliečių santykių problemą.
Šiandien turime konstatuoti, kad po KT nutarimo dvigubos pilietybės problema yra tapusi ypač aštri, reikalaujanti neatidėliotinų sprendimų, nes kitaip didelė dalis Lietuvos piliečių, dabar gyvenančių kur nors ne Lietuvoje, vis labiau jausis Lietuvai visai nereikalinga. Tačiau problema, užuot buvusi sprendžiama, atsižvelgiant į Lietuvos nacionalinį interesą ir jį atitinkančią 1997 metų Europos pilietybės konvenciją, kurios Lietuva, kitaip nei dauguma Europos valstybių, iki šiol net nėra ratifikavusi, yra paversta keista konstitucinės doktrinos interpretacija. Minėtoje Europos Konvencijoje, be kita ko, numatyti atvejai, kai dvigubos pilietybės nesuteikimas iš esmės prilygtų žmogaus teisių pažeidimams. ES nare tapusios Lietuvos valdžioms ši Konvencija, matyt, todėl ir nepatinka, nes rūpinamasi ne pilietinės bendruomenės interesais, o kažkokia sveiku protu nesuvokiama segregacija: turi pilietinių įsipareigojimų kitai šaliai, tai Lietuvai kaip pilietis esi nebereikalingas.
Po Konstitucinio teismo nutarimo Vyriausybės sudaryta Pilietybės klausimams svarstyti darbo grupė, kuriai vadovauja Egidijus Jarašiūnas, taip pat kol kas nesiūlo priimtinų, Lietuvos nacionalinį interesą atitinkančių problemos sprendimų. Ji pasiūlė kitos šalies pilietybę turintiems lietuviams suteikti vadinamąjį “ypatingo ryšio su Lietuva statusą”. Pasak Jarašiūno, tai esąs “originalus lietuviškas sprendimas”. Tačiau tenka sutikti su Kęstučiu Girniumi, kad šis pasiūlymas nėra originalus, bet gėdingas ir žeminantis. Kaip pažymi Girnius, ypatingą statusą išeiviai, „kaip ir visi lietuviai, turi nuo Konstitucijos priėmimo datos, nes Konstitucijos 32-asis straipsnis nedviprasmiškai tvirtina, kad “kiekvienas lietuvis gali apsigyventi Lietuvoje”. Išeiviams, kaip sako Girnius, komisija siūlo „margą niekutį“, kuris iš esmės juos tik žemina, nors premjeras vaizduoja, esą pasiūlymas labai geras ir tikisi, kad lietuviai bus už tokį niekutį amžiams dėkingi.
Pats KT yra pasiūlęs surengti dvigubos pilietybės klausimu referendumą dėl Konstitucijos pataisų, kas, mano įsitikinimu, yra taip pat nepriimtina.
Aš matau problemos paprastesnį sprendimą. Jį ir siūlau savo įstatymo projekte. Teikiamas įstatymo projektas, kuriam pritarė ir TS frakcija, yra paremtas KT teismo suformuluotais argumentais dėl dvigubos pilietybės ir pilietybės bei etninės tautos santykių ir tam tikra lingvistine diskusija su Konstituciniu Teismu, remiantis tuo pačiu Lietuvos kalbos žodynu.
Visų pirma dėl lingvistikos, nes tai pats svarbiausias KT argumentas. Kaip žinote, KT, remdamasis Lietuvių kalbos žodynu, išaiškino, ką reiškia žodis “atskiras”, – kad tai yra “išimtino, reto” sinonimas, o tuo remdamasis, išaiškino kad, „Konstitucijos 12 straipsnio nuostata, jog asmuo gali būti kartu Lietuvos Respublikos ir kitos valstybės piliečiu tik atskirais įstatymo numatytais atvejais, reiškia, kad tokie įstatymo nustatyti atvejai gali būti tik labai reti (atskiri), kad dvigubos pilietybės atvejai turi būti ypač reti – išimtiniai“. Toks konstitucinio termino “įstatymo nustatytais atskirais atvejais” lingvistinis išaiškinimas man pasirodė keistas. Nes tai reikštų, jog pasakymas, kad atskirais atvejais žmogus gali viešai dėvėti maudymosi kostiumą be viršutinių drabužių, turi reikšti ne tai, kad jis tai gali daryti tik paplūdimiuose, bet kad jis tai turi daryti „ypač retai – išimtinai“. Jei mėnesį ilsitės prie jūros, galite užsivilkti maudymosi kostiumą tik vieną dieną – kitomis dienomis pasirodyti viešai be viršutinių drabužių jums draudžiama.
Reikia pastebėti, kad žodžiai “atskiri atvejai” negali būti sutapatinami su “atskirais asmenimis”, nes LR Konstitucijoje šie terminai yra vartojami visai skirtingai. Lygiai taip pat žodžiai “įstatymo nustatyti atskiri atvejai” nėra tapatūs žodžiams “dvigubos pilietybės atvejai”, nes akivaizdu, kad pirmuoju atveju kalbama apie visiems bendras dvigubos pilietybės taisykles, kurias nustato įstatymas, kai antruoju atveju Konstitucinis teismas kalba jau apie taisyklių panaudojimo faktą – kiek asmenų tomis taisyklėmis galėjo pasinaudoti. Toks netikslus ir nereikalingas šių dviejų sąvokų sutapatinimas įneša nereikalingos painiavos, formuluojant dvigubos pilietybės konstitucinę doktriną.
Pagal Lietuvių kalbos žodyną, žodį “atvejis” galima suprasti kaip tam tikro reiškinio, tam tikrų sąlygų apibrėžimą. Lietuvos teisinėje kalboje žodžiai “atskirais atvejais” dažniausiai nurodo į tam tikros atskiros, bendros kokybės ar bendros taisyklės apibūdinimą. Kaip pavyzdį galime įsivaizduoti tipišką teisinę normą – “pašalpos išmokamos tik teisės aktuose numatytais atskirais atvejais”. Tokia norma turi būti palydima teisės aktų, kuriuose ir būna įvardinti “atskiri atvejai” – sausra, gaisras ir pan.
Pavarčius keletą dabar galiojančių teisės aktų nesunkiai galima rasti paprastų pavyzdžių, kaip šiandien galiojančiuose atskiruose įstatymuose yra vartojamas žodis “atvejis”, kuris dažniausiai yra siejamas su įstatymo nuostatos įgyvendinimui būtinomis sąlygomis, taisyklėmis ar kokybiniais parametrais, kurių bendriniam apibūdinimui ir yra vartojamas terminas “atvejis”.
Įstatymo projekto aiškinamajame rašte cituoju Civilinio proceso kodekso, Prekių ženklų ir Antidempingo įstatymo atskirus straipsnius, kurie aiškiai parodo, kad žodis “atvejis” yra vartojamas tam tikrų sąlygų apibrėžimui.
Taigi akivaizdu, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje vartojamą terminą “įstatymo numatytus atskirus atvejus” turime suprasti kaip nuorodą į įstatyme nustatytas atskiras sąlygas, kurių skaičius turi būti ribotas, ne masiškas, ir kurioms esant asmuo gali būti kartu ir Lietuvos Respublikos, ir kitos valstybės pilietis. Tuo tarpu, kiek piliečių sugebės pasinaudoti tokiomis įstatyme numatytomis atskiromis sąlygomis, tai yra susiklostančių sąlygų ir įstatymo įgyvendinimo, o ne konstitucinės doktrinos reikalas.
Aiškinantis dvigubos pilietybės teisinio reguliavimo konstitucinės doktrinos problemas, reikia atkreipti ir į Lietuvos konstitucinės tradicijos, sprendžiant šią problemą, raidą. Šiuos aspektus plačiai ir giliai atskleidžia minėtasis Konstitucinio teismo nutarimas, kuriame teigiama:
“4. Steigiamasis Seimas 1922 m. rugpjūčio 1 d. priėmė Lietuvos Valstybės Konstituciją. Jos II dalyje "Lietuvos piliečiai ir jų teisės" inter alia buvo nustatyta, kad pilietybės teisė įgyjama ir jos netenkama vadovaujantis pilietybės įstatymu (§ 8 pirmoji dalis), kad niekas negali būti kartu Lietuvos ir kurios kitos valstybės pilietis (§ 9).
Toks konstitucinis dvigubos pilietybės draudimas buvo grindžiamas ir tuo, kad "dabar yra daug svetimšalių, kurie, neatsižadėdami vieni Lenkijos, kiti Rusijos, norėtų Lietuvoje naudotis Lietuvos piliečių teisėmis, bet nenori eiti tų pareigų, kurios tenka Lietuvos piliečiams. Dėl to Konstitucijoje ir yra įrašyta, kad niekas negali būti Lietuvos ir drauge kurios kitos
valstybės pilietis" (Jankūnaitė V. Lietuvos Valstybės Konstitucija su paaiškinimais. Kaunas, 1922, p. 25).
Respublikos Prezidentas 1928 m. gegužės 15 d. paskelbė Lietuvos Valstybės Konstituciją. Šioje Konstitucijoje buvo nustatyta, kad niekas negali būti kartu Lietuvos ir kitos kurios valstybės pilietis (§ 10 pirmoji dalis), bet kartu buvo nustatyta, kad "Lietuvos pilietis tačiau nepraranda savo pilietybės teisių patapęs kurio Amerikos krašto piliečiu, jei
atlieka tam tikras įstatymo nurodytas pareigas" (§ 10 antroji dalis). Taigi 1928 m. Konstitucijoje buvo įtvirtintas ne tik dvigubos pilietybės draudimas, bet ir tokio draudimo išimtis.
Taigi Konstitucinis teismas nuosekliai išaiškino, kad XX a. Lietuvos pilietybės reguliavime susiklostė tradicija, kad dviguba pilietybė lietuviams buvo leidžiama ir reguliuojama, suvokiant, kad, viena vertus, esant didelei emigracijai dvigubą pilietybę reikia leisti, kaip galimybę lietuviams išlaikyti ryšius su etnine Tėvyne, kita vertus, dviguba pilietybė buvo apribojama, suvokiant, kad jeigu daugelis Lietuvos piliečių įgys antrąją pilietybę valstybės, kuri Lietuvai yra nedraugiška (kokiomis yra buvusi sovietinė Rusija ar Lenkija, okupavusi Vilniaus kraštą), kils pavojų valstybingumui.
Taigi Lietuvos istorijoje dvigubos pilietybės reguliavimas kito ir jo turinys buvo siejamas su įvairiais valstybės tikslais, tiek saugant savo interesus, tiek stengiantis sudaryti galimybes lietuvių tautai išsaugoti ir pilietinį tarpusavio ryšį.
Po 1990 m. kovo 11 d. Lietuvoje dvigubos pilietybės reglamentavimas, savo konstitucinį pavidalą įgavęs 1992 m. spalio 25 d. Konstitucijoje, įstatyminiame lygyje nuolat keitėsi ir laisvėjo, atsižvelgiant ir į tai, kad mažėjo iššūkių nepriklausomybei bei link pabaigos artėjo nuosavybės restitucijos procesas, kurio apimtys taip pat įtakojo teisės į dvigubą pilietybę apibrėžimą.
Pasaulio patirtis rodo, kad įvairios šalys įvairiai sprendžia dvigubos pilietybės reikalus (žr. “Trumpa pažyma apie dvigubą pilietybę.2001.03.22. Seimo kanceliarijos Informacijos analizės skyrius. V.Petraškaitė). Didelės šalys, kurios stengiasi apsisaugoti nuo imigracijos, dvigubą pilietybę stengiasi riboti ir jos netoleruoja, taip bandydamos mažinti paskatas imigracijai (Prancūzija, Vokietija). Tuo tarpu mažesnės valstybės, ypač tos, kurios yra patyrusios dideles emigracijos bangas ir jos piliečiai yra gausiai pasklidę po visą pasaulį, žymiai lengviau suteikia savo piliečiams teisę turėti dvigubą pilietybę (Airija, Šveicarija, Čekija, Italija, Jungtinė Karalystė).
Konstitucinis teismas nuosekliai pagrindžia pilietybės instituto ir nacionalinės valstybės, sukurtos etninės lietuvių tautos pagrindu, sąsajas. Pilietybės santykių reguliavimas turi stiprinti nacionalinę valstybę ir jos etninę tautą, o ne silpninti. Ši nuostata ypač svarbi šiais globalizacijos laikais, kai mažos tautos, tokios, kokia yra lietuvių tauta, patiria vis naujus ir ypatingus išbandymus. Ypač svarbus, mūsų manymu, yra KT teiginys, kad “pagal Konstituciją negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris atkirstų užsienyje gyvenančius lietuvius nuo lietuvių tautos”. Remdamiesi šiuo teiginiu galime tvirtinti ir tai, kad negali būti nustatytas toks teisinis dvigubos pilietybės reguliavimas, kuris nuo lietuvių tautos atkirstų užsienyje gyvenančius lietuvius, galbūt įgijusius kitos valstybės pilietybę.
Išskirtinių, lengvatinių sąlygų pilietybės santykiuose sudarymas lietuviams ar lietuvių kilmės asmenims yra Tautos interesas, kurio konstitucingumą pagrindžia ši Konstitucinio teismo suformuluota pilietybės ir etninės tautos išskirtinių santykių konstitucinė doktrina.
Taip suprantant LR Konstitucijoje numatytą dvigubos pilietybės institutą, kuris yra reguliuojamas per “įstatyme numatytus atskirus atvejus”, akivaizdu, kad turime kalbėti apie atskiras sąlygas, kurių skaičius turi būti ribotas, ne masiškas, ir kurioms esant, asmuo gali būti kartu ir Lietuvos Respublikos, ir kitos valstybės pilietis. Tokios sąlygos turi būti išskirtinės visų pirma ta prasme, kad jos turi leisti siekti pagrindinio pilietybės tikslo – piliečių ryšio su etnine Tėvyne išsaugojimo globalizacijos audrose, kita vertus, tokios sąlygos turi būti išskirtinės ir ta prasme, kad jos turi apriboti teisę į dvigubą pilietybę, kad nesukeltų abejonių dėl pagrindinių konstitucinių piliečio teisių ir pareigų įgyvendinimo. Taip pat tos atskiros sąlygos (atskirų atvejų apibrėžimas), nustatytos įstatyme, laikui bėgant gali keistis, priklausomai nuo besikeičiančių iššūkių Tautai ir Tėvynei. Konstitucinis teismas yra pabrėžęs savo nutarimuose, kad “Respublikos Prezidentas, spręsdamas, ar asmeniui suteikti Lietuvos Respublikos pilietybę, turi vadovautis Tautos ir Lietuvos valstybės interesais”. Lygiai taip pat ir Seimas, įstatymuose apibrėždamas, kokiais atskirais atvejais asmuo gali būti kartu ir Lietuvos Respublikos, ir kitos valstybės piliečiu, turi vadovautis Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, kurie bėgant laikui gali keistis.
Parengtame įstatymo projekte yra siūloma atsižvelgti į Konstitucinio teismo nutarime nustatytus galiojančio Pilietybės įstatymo nuostatų dėl repatriacijos ir dėl dvigubos pilietybės prieštaravimus Konstitucijai. Taip pat įstatyme yra siūloma tiksliai apibrėžti Konstitucijos nuostatą, kad tik įstatyme numatytais atskirais atvejais Lietuvos pilietis gali turėti ir kitos šalies pilietybę.
Šios nuostatos įgyvendinimui yra siūlomos dvi naujos teisinės normos – visų pirma, įstatyme nustatoma, kas yra tie atskiri atvejai, kai asmuo gali turėti dvigubą pilietybę; antra, nustatoma, kas suteikia teisę turėti dvigubą pilietybę.
Siekiant įgyvendinti nuostatą, kad pilietybės institutas būtų svarbiu instrumentu, padedančiu išsaugoti ryšį tarp lietuvių ir jų etninės tėvynės, yra siūloma nustatyti, kad konstitucinė norma, jog dviguba pilietybė yra galima tik “įstatyme numatytais atskirais atvejais”, būtų realizuojama įstatyme apibrėžiant, kad
a) teisę turėti dvigubą pilietybę suteikia Respublikos Prezidentas įstatyme nustatyta tvarka;
b) įstatyme, priklausomai nuo asmens ryšio su etnine lietuviška kilme arba nuo to, kada jis pats ar jo protėviai yra įgiję Lietuvos pilietybę, yra išskiriami septyni “atskiri atvejai”, kai yra leidžiama turėti dvigubą pilietybę. Kiekvienu iš šių atvejų yra numatomi skirtingi reikalavimai, kuriuos šis asmuo turi įgyvendinti. Mažiausi reikalavimai yra taikomi lietuvių kilmės asmenims. Tokie asmenys negalėtų vienu metu turėti kitos valstybės pilietybės ir Lietuvos Respublikos pilietybės tik tuo atveju, jeigu būtų padarę įstatyme numatytus nusikaltimus. Kitiems asmenims gali būti taikomi papildomi nuolatinio gyvenimo Lietuvoje reikalavimai arba reikalavimai turėti tik euroatlantinės integracijos kriterijus atitinkančios valstybės antrąją pilietybę, priklausomai nuo to, kada jie ar jų protėviai yra ar buvo įgiję Lietuvos Respublikos pilietybę.
c) Kitiems asmenims tokia teisė turėti dvigubą pilietybę būtų suteikiama Prezidento sprendimu.
Manau, kad įstatymo projektas sulauks daug diskusijų, gal būt ir teiginių, kad jis prieštarauja Konstitucijai, bet aš siūlau problemos sprendimą ir siūlau jį svarstyti.
Parengta pagal spaudos konferenciją 2007-04-13
Andrius Kubilius yra Seimo vicepirmininkas, Tėvynės sąjungos pirmininkas
