Europa turėtų ne atisakyti Gazpromo klauzulės, o ją reformuoti, kad ji atitiktų „teisės viršenybės abipusiškumo“ principą.
Neeilinės Europos viršūnių tarybos metu rugsėjo 1 dieną, Europos Sąjungos (ES) lyderiai pavedė ES Tarybai ir Komisijai parengti ES-Rusijos santykių auditą. Tokio pavedimo pagrindinės priežastys buvo dvi: pirma, ES negalėjo sutikti su Rusijos vykdomu ir besitęsiančiu Gruzijos teritorinio vientisumo pažeidimu; antra, ES smerkė Rusijos vienašališką Pietų Osetijos ir Abchazijos nepriklausomybės pripažinimą. Kol Komisija ir Taryba vis dar ruošia minėtą auditą, „faktai ant žemės“ sukuria įspūdį, kad didelė dalis Europos lyderių jau pasidarė auditą patys sau, pagal kurį nėra jokio rimto audito.
Svarbu atkreipti dėmesį, kad Rusija iki šiol nėra visiškai įgyvendinusi įsipareigojimo atitraukti savo karius iki rugpjūčio 7 dienos pozicijų, t.y. kada prasidėjo kariniai veiksmai Gruzijoje. Pietų Osetijos ir Abchazijos nepriklausomybės pripažinimo problema taip pat nėra išspręsta. Negana to, jau pasirodė pranešimų, kad Rusija planuoja įkurti naujas karines bazes Pietų Osetijoje ir Abchazijoje 2009 metais.
Ir vis dėlto kai kurios ES valstybės jau priėmė nuolaidesnę poziciją Rusijos atžvilgiu. Vokietija, Prancūzija, Italija ir kai kurios kitos ES valstybės narės skatina atnaujinti derybas su Rusija dėl naujojo partnerystės susitarimo nors klausimai, dėl kurių derybos buvo atidėtos, dar neišspręsti. Kitos valstybės skuba sudarinėti pelningus dujų sandorius su Gazpromu. Apksritai atrodo, kad santykiai tarp ES (ar tam tikrų jos narių) ir Rusijos grįžta į „įprastinių reikalų“ (angl. business-as-usual) būseną nepaisant to, kad Rusija dar neįgyvendino visų savo įsipareigojimų.
Svarbus įvykis, kurio nederėtų praleisti pro akis, yra spalio 10 dienos ES Energetikos Tarybos susitikimas, kurio metu buvo priimtas svarbus susitarimas dėl ES energetikos rinkos reguliavimo. Pastarasis yra kompromisinis susitarimas, kuris išaugo iš 2007 metų rugsėjo mėnesį Komisijos pasiūlyto „trečiojo energetikos paketo“. Po didelio spaudimo iš Vokietijos ir Prancūzijos pusės, pradinis pasiūlymas buvo reikšmingai pakeistas ir svarbi jo dalis – „trečiųjų šalių straipsnis“ (vadinamoji „Gazpromo klauzulė“) – buvo pašalintas. Tiesą sakant, toks sprendimas gali turėti reikšmingų ilgalaikių pasekmių ES ir Rusijos santykiams ir apskritai ES energetiniam saugumui. Būtent dėl to jis nusipelno atskiro aptarimo.
Gazpromo klauzulė ir jos reikšmė
Gazpromo klauzulė į žodyną įėjo po to, kai Komisija 2007 metų rugsėjį pasiūlė griežtą „abipusiškumo straipsnį“ dėl energetinių santykių su trečiosiomis šalimis. Abipusiškumo straipsnis buvo integrali Komisijos trečiojo energetikos paketo dalis, kuris pirmiausia buvo susijęs su ES rinkos liberalizavimu. Šis paketas turėjo užtikrinti energetikos kompanijų gamybos ir paskirstymo nuosavybės atskyrimą. Tokiu atveju, jei ES energetikos sektorius būtų buvęs liberalizuotas, ES būtų sukūrusi apsaugos mechanizmą, kuris apsaugotų nuo situacijos, kada trečios šalies energetikos kompanijos be didesnių kliūčių galėtų įsigyti ES energetikos tinklus. Šia prasme „trečių šalių straipsnis“ buvo aiškiai nukreiptas prieš Gazpromą, kurio veiklą Komisija būtų apipynusi griežtais reikalavimais ir reikšmingu reguliavimu.
Pirminis Komisijos pasiūlymas turėjo aiškų principą, kad bet kuri trečios šalies kompanija turėtų griežtai prisitaikyti prie tų pačių nuosavybės atskyrimo reikalavimų, kaip ir ES kompanijos. Tai iš esmės reiškė, kad trečios šalys (tarkime, Rusija) turėtų atlikti panašias reformas jų pačių rinkoje, kad jų kompanijos galėtų įsigyti energijos paskirstymo nuosavybės ES rinkoje. Pradinis pasiūlymas savyje talpino nuostatą, kad vertikaliai integruotos energetikos kompanijos iš trečių šalių negalėtų kontroliuoti energijos paskirstymo nuosavybės ES, išskyrus „specialiais“ susitarimais numatytus atvejus. Be to, straipnis reikalavo, kad investuotojo kilmės šalis atvertų savo energetikos rinką ir ES kompanijoms.
Tuo tarpu spalio 10 dienos susitarime „trečiųjų šalių straipsnis“ buvo pašalintas, o vietoj jo liko mažiau aiški sertifikavimo sistema, kurią turėtų prižiūrėti specialiūs nacionaliniai reguliuotojai bei Komisija. Naujoji sistema turėtų mažesnius reikalavimus vertikaliai integruotoms kompanijoms, nors pastarosios ir turėtų atitikti ne iki galo aiškius „efektyvaus atskyrimo“ ir energetinio saugumo kriterijus, kurių atitikimas būtų vertinamas nacionalinių reguliuotojų ir Komisijos.
Praktine prasme skirtumas tarp pirminio pasiūlymo ir dabartinio gali pasirodyti ne itin reikšmingas. Juk pirminis pasiūlymas savyje talpino straipsnį, pagal kurį trečios šalies kompanijos, sudarius „specialų“ susitarimą su ES ir net be reikšmingo nuosavybės atskyrimo, būtų galėjusios veikti ES rinkoje. Tuo tarpu pagal naujajį susitarimą situacija tapo atvirkščia – trečiųjų šalių kompanijoms yra leidžiama veikti ES rinkoje, nebent nacionaliniai reguliuotojai ir Komisija nuspręstų kitaip.
Tačiau politine prasme situacija yra daug reikšmingesnė. Pradinis Komisijos pasiūlymas būtų nusiuntęs aiškų signalą Maskvai, kad jei Rusijos kompanijos nori dalyvauti ES rinkoje, Rusija turi įgyvendinti tam tikras liberalizavimo reformas savo pačios rinkoje. Dabar ši abipusiškumo sąvoka buvo išplauta. Pagal dabartinį susitarimą Rusija gali dalyvauti ES rinkoje kaip ir anksčiau, tik dabar ji turės prisitaikyti prie „efektyvaus atskyrimo“ ir energetinio saugumo reikalavimų, o tai suteikia daugiau veiksmų laisvės valstybės narėms ir iš esmės skatina Rusijos kompanijas veikti per atskirų valstybių narių sostines, o ne per ES.
Barterinis abipusiškumas prieš teisės viršenybės abipusiškumą
Būtina pastebėti, kad naujasis susitarimas dėl ES energetios rinkos ir trečiųjų šalių investuotojų reguliavimo yra geriau nei jokio susitarimo. Vis dėlto palyginus su pradiniu Komisijos pasiūlymu, dabartinis yra akivaizdžiai „minkštesnis“, ypač dėl to, kad jis uždeda lengvesnius ir miglotesnius reikalavimus trečiųjų šalių investuotojams. Šia prasme tai yra geros naujienos Gazpromui ir Rusijai. Nereiktų pamiršti, kad tokios nuolaidos vyksta dabartinių santykių tarp ES ir Rusijos peržiūrėjimo kontekste.
Galima teigti, kad dabartinis susitarimas tik sustiprins „barterinio abipusiškumo“ principo taikymą ES-Rusijos santykiuose. Pagal šį principą energetikos nuosavybė ir energijos ištekliai tampa barterinių mainų objektais. Pavyzdžiui, Vokietija suteikia Gazpromui priėjimą prie savo rinkos bei apskritai užima švelnesnę užsienio politikos poziciją Rusijos atžvilgiu mainais į tai, kad jos energetikos milžinai, tokie kaip E.ON, užsitikrina pelningus energetinius sandorius su Rusijos kompanijomis ir tai, kad Vokietija būtų gausiai aprūpinama Rusijos dujomis.
Reiktų pastebėti, kad būtent Rusija tokiam principui teikia pirmenybę, kadangi ji siekia išvengti Europinio lygio reguliavimo ir siekia išsirinkti atskiras valstybes nares ir pasiūlyti pelningus dujų sandorius mainais į analogiškos vertės politines „paslaugas“. Šia prasme Rusija užsitikrina stipesnę derybinę poziciją ir išvengia bet kokių normatyvinių ar teisinių įsipareigojimų, kurie neišvengiamai būtų susieti su labiau teise grįstais prekybos santykiais.
Vokietijos ar Prancūzijos nenoras siekti griežtesnio nuosavybės atskyrimo savo rinkoje taip pat reiškia smūgį ES ambicijoms įgyvendinti bendrą energetikos politiką. Nuosavybės atskyrimas yra esminis žingsnis, kurį ES turės atlikti, jei ji norės apjungti vidinį ES energetikos tinklą ar sukurti konkurencijos skatinimo priemonių savo vidinėje rinkoje. Jei nuosavybės atskyrimas nėra įgyvendintas, bendra ES energetikos politika tampa viso labo popieriniu projektu.
ES neturėtų leisti barteriniam abipusiškumui įsigalėti ES-Rusijos santykiuose be kita ko ir dėl to, kad tai stabdo Rusijos europeaizacijos procesą. ES turėtų siekti kiek kitokio abipusiškumo su Rusija įtvirtinimo, t.y. „teisės viršenybės abipusiškumo“.
ES neturėtų leisti Rusijai tiesiog manipuliuoti energetine nuosavybe ar ištekliais Europoje ir naudoti tai kaip priemonę Europos spaudimui kitose srityse. Pagal teisės viršenybės abipusiškumo principą, prekybos santykiai ar tarpvalstybinės investicijos neturėtų tarnauti kaip analogiškos vertės mainų išraiška, veikiau visi ekonominiai ir prekybos ryšiai turėtų būtų apgaubti teisiniais įsipareigojimais ir taisyklėmis. Jei Rusija parduoda dujas į ES ar nori investuoti į ES paskirstymo rinką, tokia „energetinė partnerystė“ turėtų būti padengta įpareigojančiomis taisyklėmis ir procedūromis. Pagal teise grįsto abipusiškumo formulę, ES suteiktų Rusijai ilgalaikes paklausos ir investicijų garantijas bei užtikrintų energetikos rinkos atvėrimą mainais į energijos išteklių tiekimo garantijas, pagrįstas skaidriomis ir aiškiomis taisyklėmis bei papildytas liberalizacijos ir teisės viršenybės įtvirtinimu pačios Rusijos rinkoje (pavyzdžiui, įtvirtinant nuosavybės atskyrimo principą Rusijos energetikos rinkoje arba ratifikuojant Energetikos chartiją kartu su Tranzito protokolu).
Rusijos ekonomikos liberalizavimas ir legalizavimas yra fundamentalūs ES interesai. Verslas ir politika Rusijoje yra suaugę, o investicijų klausimai yra stipriai politizuoti. Rusija yra labai jautri užsienio kapitalui ir yra įvedusi didelių apribojimų užsienio investicijoms. Daugelyje strateginių sektorių užsienio akcininkams nėra leidžiama turėtų daugiau kaip 49% akcjų. Kitaip tariant, užsienio (taigi Europos) kapitalas turi susidurti su didelėmis kliūtimis, jei jis nori veikti Rusijos rinkoje. ES, žinoma, turi daug palankesnį požiūrį į užsienio investicijas, taip pat ir į tas, kurios ateina iš Rusijos.
Teisės viršenybės abipusiškumas yra vienas būdas struktūruoti ES-Rusijos santykius. Bet galima įsivaizduoti ir dar gilesnę prieigą ir kalbėti apie bendros prekybos zonos tarp ES ir Rusijos įgyvendinimą, t.y. laisvos prekybos erdvės sukūrimą. Jei ES ir Rusija pajudėtų link tokio tikslo, tai pareikalautų plačios įstatyminės bazės ir standartų harmonizacijos. Tai neišvengiamai reikštų laipsninę Rusijos ekonomikos liberalizaciją, padidėjusį jos ekonomikos nuspėjamumą ir mažesnį valstybės vaidmenį ekonomikoje. Tam, kad būtų įtvirtinta laisva prekybos erdvė tarp ES ir Rusijos, būtų reikalinga Rusijos narystė Pasaulio prekybos organizacijoje, prekybos teisės konvergencija, kokybės standartų abipusis pripažinimas, viešųjų pirkimų liberalizacija, aiškių mechanizmų ginčams spręsti įtvirtinimas, tarptautinių apskaitos standartų įgyvendinimas, neribojama verslo konkurencija ir pan.
Galima teigti, kad tai yra geriausias būdas užtikrinti ilgalaikę Rusijos europeizaciją. Bet iki tol, kol tai bus pasiekta, ES turi elgtis taip, lyg būtų judama šia kryptimi. Šia prasme Rusijos veikimas ES rinkoje turi tiesiogiai priklausyti nuo struktūrinių reformų tuose sektoriuose, kuriuose Rusija siekia integracijos su Europa. Tokia prieiga turėtų potencialo sukurti mechanizmą, kurio dėka ES galėtų priversti Rusiją bent iš dalies įgyvendinti ES acquis communautaire.
Grįžtant prie Gazpromo klauzulės klausimo, jei ES nuspręstų laikytis teisės viršenybės abipusiškumo principo, ji turėtų suteikti Gazpromui priėjimą prie ES rinkos, tačiau tai turėtų būti surišta su konkrečiais Rusijos įsipareigojimais: pirma, suteikti priėjimą prie savo energetikos rinkos ES kompanijoms; antra, reformuoti savo energetikos rinką, kad ji taptų laisvesnė ir atviresnė užsienio investuotojams, reguliuojama aiškių teisės viršenybės ir sąžiningos konkurencijos taisyklių bei kiek įmanoma labiau liberalizuota (griežtai valstybės kontroliuojamas energetikos monopolis atlaisvintas). ES taip pat turėtų užtikrinti, kad energetinis bendradarbiavimas su Rusija būtų įtrauktas į naująjį partnerystės susitarimą, kad energetikos klausimai taptų teisiškai įpareigojančio dokumento sudėtine dalimi.
Šia prasme Europa turėtų ne atsisakyti Gazpromo klauzulės. Veikiau ši klauzulė turėtų būti reformuota, kad labiau atitiktų teisės viršenybės abipusiškumo principą. Tokiu būdu ES turėtų galimybę pasiekti du tikslus iš karto: taip trokštamą priėjimą prie Rusijos energetikos rinkos bei svertą Rusijos europeizacijos procesui paspartinti.
Rokas Grajauskas
