Europos Sąjunga (ES) pastaruoju metu stengiasi tapti aktyviu partneriu tarptautinėje arenoje ne tik ekonomikos, bet ir saugumo užtikrinimo srityje. Nuo pat ES saugumo strategijos sukūrimo 2003 metais vis daugiau pastangų ir pinigų skiriama tokioms sritims, kaip masinio naikinimo ginklo (MNG) platinimo prevencija. Deja, praėjus šešiems metams nuo saugumo strategijos įsigalėjimo, MNG keliama grėsmė tik išaugo. Pasikeitusi globali situacija sudarė sąlygas bet kuriam, tiek valstybiniam, tiek nevalstybiniam veikėjui, įsigyti ar sukurti MNG.
Žvelgiant vien iš Europos perspektyvos, daugelis pasakytų, jog MNG platinimas nebūtinai reiškia tiesioginę grėsmę ES, nes nė vienas regioninis veikėjas neturi ketinimų užpulti kurios nors valstybės narės. Vienaip ar kitaip, šis faktas nepakeičia realybės – tobulėjanti karinė technika įgalina valstybes pernešti MNG į bet kurį pasaulio tašką, o tai padidina MNG keliamą grėsmę. Šiame pasaulyje yra įmanoma viskas, jeigu turi pinigų. Tokiu būdu techniką, reikalingą MNG, tobulina ne tik draugiškos (vertinant jas pagal vakarų pasaulio, o dar tiksliau, JAV, vertybių skalę) tačiau ir kitoje žaidimo aikštelės pusėje esančios valstybės. Kaip pavyzdys gali būti Iranas. Praėjusią savaitę Teheranas pranešė apie sėkmingą ilgojo nuotolio raketų bandymą, kurios gali pasiekti Izraelį, JAV karines bazes vidurio rytuose ir dalį ES. Tokiame kontekste kyla klausimas, kodėl galinga valstybių sąjunga, kuri turi bendrą vertybių skalę, yra vieninga, nėra pajėgi išspręsti problemos, galinčios atnešti visišką chaosą tiek pačiai ES, tiek ją supančiai aplinkai?
Institucijos – barjeras įgyvendinant saugumo politiką
Tai, jog ES nėra pajėgi šiuo metu spręsti MNG platinimo problemą yra akivaizdu (neseniai tai parodė Šiaurės Korėjos bei Irano atvejai), tačiau kyla klausimas – kodėl? Gal ES nėra jau tokia vieninga, kaip ji nori atrodyti tarptautinėje arenoje? O gal ES yra per silpna, kad galėtų nulemti sprendimus, daromus tokių saugumo sargų kaip Jungtinės Tautos? Manau, šie du veiksniai daro įtaką veiksmingos MNG neplatinimo politikos nebuvimui, tačiau nėra esminiai. ES institucinė struktūra – pagrindinė kliūtis neleidžianti ES sukurti efektyvios MNG neplatinimo politikos ir jos įgyvendinimo plano. Šis barjeras, atsižvelgiant į trijų pagrindinių institucijų (Europos Komisijos – EK, Europos Parlamento – EP, Europos Tarybos – ET) veiklos kontekstą bei sprendimų priėmimų tvarką, atskleidžia, kodėl ES kuo toliau, tuo dažniau susiduria su MNG neplatinimo strategijos įgyvendinimo problema bei platinimo prevencijos neveiksmingumu.
ES institucijoms trūksta lankstumo nuolat kintančiame pasaulinės politikos kontekste – jos nesugeba prisitaikyti prie pakitusių saugumo realijų. Nelankstumas atsiranda dėl to, kad kiekvienai institucijai, dar prieš ją įkuriant, jau yra nustatytos politikos, kurią ji turės vykdyti, gairės. Tokiu būdu, laikui bėgant ir einant vis tuo pačiu nustatytu politikos keliu, institucija tampa nuo jos priklausoma. Tai lemia kaštų, norint pakeisti esamą politiką, didėjimą, todėl institucija, kuri egzistuoja n metų dažniausiai nesiima keisti jau jos veiklos pradžioje nustatytos politikos. Tokia sistema lyg „įkalina“ instituciją jos pačios rėmuose, neleisdama lengvai ir be didesnių nuostolių reaguoti į tarptautinėje arenoje vykstančius pokyčius.
Šiuolaikinis pasaulis yra sutvarkytas taip, jog jo varomoji jėga yra konkurencija. Be jos neįmanoma žengti nė žingsnio, nes tik laimėtojai nustato žaidimo taisykles. Tarp ES institucijų taip pat vyksta konkurencinė kova, kuri akivaizdžiai trukdo efektyvios neplatinimo politikos įgyvendinimui. Viena vertus ES deklaruoja, jog ji yra vieninga valstybių sąjunga, kuri viską sprendžia konsensuso būdu, kita vertus, rodos, jog egzistuoja „povandeninės srovės“, kurios susijusios būtent su institucijų (EP, EK ir ET, kuriose yra reprezentuojamos valstybės narės) prestižo bei galios klausimu. Kaip teigė vienas Oslo universiteto, politikos mokslų departamento profesorius J. H. Matlary, „<...> institucijos yra suinteresuotos bet kokiomis galimybėmis sustiprinti savo pozicijas ir vaidmenį.“ (Bursens, P. An Institutional Perpspective on Decision-Making Configurations in the EU.) Tokiu būdu kiekvienas pasiūlymas, kuris tampa direktyva ar reglamentu, pakelia, pavyzdžiui, Komisijos prestižą, jeigu yra jos pasiūlytas. Dar daugiau, ES institucijos gali priimti sprendimus, kurie atspindės tik didžiųjų valstybių interesus ir nebūtinai bus adekvatūs kintančiai globaliai saugumo politikai. Tokiu būdu atsiranda atotrūkis tarp valstybių preferencijų ir realios institucijų veiklos. Tai reiškia, jog dėl didžiųjų valstybių ambicijų gali strigti efektyvios MNG politikos įgyvendinimas, ką galime matyti ir dabartinėje ES.
Problemos universalizavimas – pasenusi politika?
Viso ES gyvavimo laikotarpiu jos saugumo ir užsienio politika buvo siejama su JAV strateginiais tikslais. Tai lėmė ir saugumo koncepcijos, kuri yra JAV atspindys, susiformavimą ES. Tokiu būdu skatinamas tolesnis JAV vertybių (saugumo srityje) diegimas ES. Tačiau kas tinka JAV, nebūtinai turi tikti ir ES. Nors daugelis pasakytų, kad glaudesnis bendradarbiavimas tarp JAV ir ES padėtų geriau pritaikyti MNG neplatinimo politiką, tačiau tai nėra pagrindinė sritis ties kuria turėtų koncentruotis ES. Kad būtų įmanoma efektyviai kovoti su MNG platinimu, reikėtų koncentruotis ne tik į abstrakčius postulatus, kuriuos galima visada pritaikyti kiekvienai valstybei, bet į konkrečių valstybių per se atvejus. Pavyzdžiui, šiuo metu tiek Šiaurės Korėjos, tiek Irano atveju ES laikosi tokios pačios politikos – taiko ekonomines sankcijas. Nūdienos realijos parodo, jog tai nėra efektyvus būdas kovoti su šių šalių branduolinėmis programomis ir jos nesiruošia jų atsisakyti. Tokiame kontekste atsiskleidžia ES institucinės bazės per se silpnoji pusė, t. y., nors ES ir turi gan didelį institucinį aparatą, kurio pagalba yra tvarkomasi su MNG platinimo grėsmėmis, tačiau ji negali realiai panaudoti savo galios priverčiant konkretų veikėją (valstybę) atsisakyti savo branduolinių ambicijų, kurios gali kelti tiesioginę grėsmę tiek ES valstybėms narėms, tiek ir likusiam pasauliui. Tai tik patvirtina faktą, jog problemos universalizavimas yra laiko ir pinigų švaistymas. Kiekviena valstybė yra unikali, kiekviena jos problema – taip pat. ES stokoja požiūrio iš šios perspektyvos, todėl jai sunku užtikrinti ne tik tarptautinių konvencijų, bet ir įsipareigojimų nacionaliniu lygmeniu laikymąsi. Dėl to susiformuoja ir atskirtų valstybių supratimas apie nacionalinius įsipareigojimus saugumo srityje (vykdant MNG neplatinimo politiką). Joms tai tik techninis dalykas. Valstybės yra linkusios kreipti daug mažiau dėmesio į sutarčių nuostatas, reikalaujančias tam tikrų priemonių pritaikymo nacionaliniu lygmeniu MNG neplatinimo srityje, nei į lygiareikšmes nuostatas, kurios susijusios su šalies ekonomika.
Viena vertus, problemos universalizavimo reiškinį galima laikyti kaip pasenusį ES institucijų veiklos modelį, kuris trukdo efektyviai spręsti naujame tarptautiniame kontekste iškilusias problemas. Tačiau iš kitos pusės, tai atskleidžia būtinybę peržvelgti tiek ES saugumo strategijos, tiek MNG neplatinimo strategijos taikymą iš esmės. Esant tokiai situacijai, kokią mes dabar matome ES, nieko kito, kaip tik trypčiojimo vienoje vietoje bei deklaratyvių pareiškimų, iš jos ir negalime tikėtis.
Justas Kačinskas
