„Transparency International“ Lietuvos skyriaus atliktas Lietuvos statybų sektoriaus skaidrumo tyrimas papildė žinias apie korupciją teritorijų planavimo sistemoje. Teorinės įžvalgos, kad išimtinės monopolinės galios suteiktos savivaldos tarnautojams rengiant teritorijų planavimo dokumentus, didelė tokių sprendimų reikšmė tų sklypų savininkams, sukuria prielaidas korumpuotiems sprendimams planuojant teritorijas, buvo papildytos duomenimis, kuriuos pateikė patys savininkai.
Ekonomikos teorija į korupcijos priešnuodžius skatina žvelgti pro pasiūlos ir paklausos prizmę. Korupcija vešės tuomet, jeigu paklausa valdžios teikiamai paslaugai (teritorijų planavimo dokumentų tvirtinimui ar leidimams išduoti) bus didelė, pasiūla menka. Taip ir yra – naudoti žemę galima tik turint planą, o šią paslaugą teikia tik viena institucija. O kur dar teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų painiava, neaiški teritorijų planavimo dokumentų hierarchija ir kontroliuojančių institucijų atsakomybė.
2007 metų Tarptautinio valiutos fondo rekomendacijose konstatuota, jog “net ir įgyvendinus restituciją žemės naudojimas yra apsunkintas ilgai trunkančiomis ir neprognozuojamomis teritorijų planavimo procedūromis“. Tą patvirtina ir apklausti verslininkai, projektuotojai: net 88 proc. jų nurodė, jog lėtas sprendimų priėmimas dėl teritorijų planavimo ir statybų leidimo išdavimo trukdo ir labai trukdo statybų sektoriaus plėtrai. Taip pat per 80 proc. statybų verslo atstovų teigia, jog pažintys ir ryšiai su teritorijų planavimo dokumentus rengiančiais, statybų leidimus išduodančiais tai derinančiais ir kontroliuojančiais pareigūnais padeda spręsti statybos įmonių problemas.
Iki šių metų pradžios turėjo būti patvirtinti savivaldybių teritorijų bendrieji planai, tačiau tik pusė jų yra bent jau įpusėjusios juos rengti. Tačiau net ir patvirtinus bendrąjį planą kasdienis detaliųjų planų rengimas išlieka ilgas, neprognozuojamas ir brangus. Detaliojo teritorijų planavimo procedūra šiandien neatitinka savininkų ir naudotojų lūkesčių: jis per ilgai užtrunka (Vilniuje rekordiniai planai rengiami net virš 22 mėnesių), sunku prognozuoti rezultatus, nes jie priklauso ir nuo tarnautojų, ir nuo savivaldybių politikų požiūrio, o detalusis planavimas tampa brangus ir rizikingas.
Detalusis planas detalizuoja bendrajame plane numatytas veiklas, kokias galima vykdyti nurodytoje teritorijoje, atsižvelgiant į kitus galiojančius normatyvinius dokumentus ir kontroliuojančių institucijų interpretacijas. Detalusis planas faktiškai suteikia teisę naudoti sklypą, todėl ši procedūra esminė visiems savininkams.
Detaliojo plano rengimo procedūra „prikimšta“ formalių žingsnių, kurie leidžia įsigalėti tampriai planų rengėjų priklausomybei nuo valdininko sprendimo. Reikalingi atskiri sprendimai detaliojo plano rengimui pradėti: savininkas paprašo leisti jam rengti planą ir tam tikslui sudaryti sutartį su savivaldybe. Savivaldybė parengia sutartį, o vėliau pasirašo. Savininkas dar turi pateikti savivaldybei suderinti savo sutartį su plano rengėju – projektuotoju ir tikėtis, kad per numatytus terminus, ji bus palaiminta. Prašymo pateikimas taip pat nėra paprastas dalykas, kai nėra numatyta baigtinio dokumentų sąrašo, kokių jų galima pareikalauti. Prie „vieno langelio“ sėdintis savivaldybės tarnautojas gali nukelti tą datą, kada prašymas bus laikomas priimtu, ir pradės tekėti sprendimui priimti numatytas terminas.
Korupcijos tyrimas patvirtina tai, kad dažnai kyšis reikalingas ne neteisėtiems veiksmams paskatinti, o teisėtus ir privalomus veiksmus pagreitinti – patepti, kad geriau „slystų“. Neteisėto atlygio davimas procedūrų pagreitinimui atsidūrė sąrašo viršūnėje, kai verslo atstovai buvo paklausti, ar girdėjo, jog jūsų srities įmonės būtų davusios neteisėtą atlygį – trečdalis jų tai patvirtino. Taigi kyšiai duodami galimų problemų ir delsimo prevencijai. Tai dar vienas faktas patvirtinantis, jog nei vidinė administracinė kontrolė, nei galimybė skųsti terminų nesilaikymą administracine tvarka neužtikrina, jog būtų laikomasi įstatymų numatytos tvarkos.
Kodėl visgi tenka duoti?
Visiška priklausomybė. Šiandienė detaliojo planavimo praktika rodo, kad savininkas, planavimo organizatorius, yra visiškai priklausomas nuo savivaldybės tarnautojų, valstybės priežiūros institucijų ar kitų planavimo sąlygas išduodančių institucijų. Įstatymas valdininkams, o ne savininkams, suteikia monopolines galias atverti teritorijoje glūdintį panaudojimo potencialą. Korupcija neatsirastų, jeigu valdininkai priimtų sprendimus dėl neaktualių dalykų, tačiau kuo sprendimas piliečiui ar verslui yra svarbesnis, tuo didesnė valdiško sprendimo kaina tiesiogine ir perkeltine prasme. Teritorijų planavimo dokumentas yra vienintelis raktas suteikiantis teisę naudoti privatų žemės sklypą, tam, kam jis atrodo sutvertas – kasti durpes ar žvyrą, kai jo ten yra; statyti namelius poilsiui ar gyvenimui patogiose pamiškėse ar paežerėse, statyti didelius ar mažus namus priemiesčiuose.
Todėl net ir Teritorijų planavimo įstatymo nuostatos, kurios numato saugiklius pareigūnų atsakomybei, pvz., leidimas pradėti detaliojo plano rengimą negavus iš vyriausiojo architekto planavimo sąlygų ar jų dalies, neatlieka savo drausminančios funkcijos. Detaliojo plano rengėjas gali būti sustabdytas ir „nubaustas“ bet kurioje kitoje stadijoje. Į teismą plėtros įmonės tikriausiai kreipiasi tik tada, kai nusprendžia daugiau toje savivaldybėje nebedirbti – viena ranka bylinėjantis su savivaldybe naivu tikėtis, kad projektas kitoje rankoje praeis planavimo ir leidimų kliūčių ruožą.
Šimtaprocentinis efektyvumas. Ir verslininkai ir gyventojai, pasak „Transparency International“ Lietuvos skyriaus tyrimo, paprastai būna patenkinti duoto kyšio efektyvumu. Verslininkų apklausa atskleidė, jog net šimtu procentu suveikė duotas neoficialus atlygis pinigais, dovanomis ar paslaugomis bendrojo plano keitimo derinimui, leidimo planuoti išdavimui, detaliojo plano derinimui. Gyventojų kyšiai nebuvo tokie efektyvūs, tačiau nauda davėjui akivaizdi – net 90-96 proc. patikimumu jie suveikė gaunant leidimą planuoti, keičiant žemės paskirtį ar bendrojo plano keitimo derinimui.
Toks didelis neoficialių atsidėkojimų efektyvumas sufleruoja keletą apibendrinimų. Korupcijos dažnis ir efektyvumas rodo, kad korupcinė sistema jaučiasi pakankamai saugiai. Patepimų kultūra nešokiruoja nei kolegų, nei interesantų. Dauguma sprendimų priimti po patepimo neiškrenta iš bendro konteksto – t.y., nėra neteisėti (tiesiog išduotos detaliojo planavimo sąlygos arba po vilkinimo tokio paties turinio sprendimas būtų priimtas ir be kyšio) arba objektyviai mažai skiriasi nuo teisėto sprendimo. Antra, didelis neteisėtai paskatintų sprendimų efektyvumas nurodo ir į tendenciją, jog priimti šiuos sprendimus nebuvo daug objektyvių kliūčių, pavyzdžiui, patraukti bendrojo plano gyvenamosios statybos teritorijos liniją kiek į kairę netrukdo objektyvios kliūtys.
Ką galima pakeisti?
Net nekeičiant detaliųjų planų rengimo ir derinimo „turinio“ t.y., detaliųjų planų atitikimo konkretiems bendrųjų ar specialiųjų teritorijų planavimo dokumentų reikalavimams, detaliojo planavimo procedūrą galima supaprastinti ir pagreitinti. Tikslinga atsisakyti formalios planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo procedūros, išskyrus numatytus atvejus, kai planavimo organizatoriumi gali būti tik savivaldybė. Savininkui arba valdytojui teisę rengti detalųjį planą turi suteikti įstatymas arba jos turi pereiti automatiškai savininkui pareiškus pageidavimą. Panaikinti reikalavimą savininko ir detaliojo plano rengėjo sutartį ir savininko pateikiamą užduotį derinti su savivaldybės vyriausiuoju architektu. Šis derinimas perteklinis, nes savininkas yra suinteresuotas, kad sutarties turinys ir užduotis atitiktų planavimo sąlygų reikalavimus. Patikrinimą užtikrina vėliau vykdoma derinimo procedūra. Taip pat neprognozuojamumą sumažintų, jeigu suderintam detaliajam planui nebereikėtų savivaldybės tarybos patvirtinimo.
Detaliojo planavimo procedūra - tik vienas iš korupcijai jautrios teritorijų planavimo sistemos raizgalynės mazgų. Tai, jog galimos naudoti žemės trūkumas yra vienas iš trukdžių užsienio investicijoms, kalbama vis garsiau. Tačiau gausėjančios žinios, jog nuo neskaidrumo kenčia ir Lietuvos gyventojai ir smulkieji verslai, turėtų pripildyti valdžios kantrybės taurę, kad ji imtųsi reformuoti teritorijų planavimą tuo pačiu išoperuodama stambų korupcijos auglį.
Giedrius Kadziauskas, Lietuvos laisvosios rinkos instituto vyresnysis ekspertas
