Kai krizės akivaizdoje visi veržiasi diržus, žvilgsnis nevalingai nukrypsta į valstybės tarnybą. Juk ten – mokesčių mokėtojų lėšomis išlaikomų 25 tūkstančiai burnų. Nusivylę žmonės net pareiškia – kam iš viso juos, biurokratus, laikyti? Kiek pinigų sutaupytume! Ar tikrai ta mūsų valstybės tarnyba tokia prasta, ko jai trūksta ir kaip atrodome šalia kitų šalių, klausiame Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto docento dr. Vitalio Nakrošio.
- Jokia paslaptis, kad valstybės tarnyba visame pasaulyje yra vertinama ganėtinai kritiškai. Ne išimtis ir Lietuva. Kokia ji iš tikrųjų yra XXI amžiuje? Ar tai yra bet kurios valstybės pranašumas, konkurencingumo prielaida, ar „biurokratų perykla”?
- Pirmiausia reikia pabrėžti: ar giriama, ar keikiama, vis dėlto valstybės tarnyba yra būtina valstybės egzistavimo sąlyga. Taigi savotiška neišvengiamybė. Nuo to, kaip ji veikia, kaip atliekamas verslo reguliavimas, kaip naudojamos valstybės lėšos priklauso viso ūkio konkurencingumas. Taigi, kuo valstybės tarnyba pajėgesnė, tuo ir pati valstybė konkurencingesnė.
Žinoma, ne tik valstybės tarnautojai lemia šalies gerovę: daug priklauso nuo politinių sprendimų, valstybės institucinės sąrangos ir dar daugelio dalykų. Bet valstybės tarnautojai iš tikrųjų yra labai svarbūs. Jie įgyvendina politikų valią ir turi nemenką įtaką jų sprendimų turiniui. Tai pastaruoju metu pasaulyje itin akcentuojama, todėl ir rūpinamasi, kad valstybės tarnyba taptų efektyvesnė.
Pasaulinės žmogiškųjų išteklių valdymo tendencijos rodo, kad per paskutinius 10−15 metų žmogiškųjų išteklių valdymas tapo lankstesnis. Po nepriklausomybės atkūrimo Lietuva pajudėjo priešinga kryptimi: valstybės tarnybą detaliai reglamentavome Valstybės tarnybos įstatymu, jo 1999 m. redakcija buvo pagrįsta karjeros valstybės tarnybos modeliu. Kodėl ir mes taip nepadarėme? Priežastys paprastos. Norint siekti lankstaus valstybės tarnybos valdymo modelio pirmiausia reikia turėti gerus pamatus, išvystytą administracinę kultūrą, tam tikro lygio administracinius gebėjimus. Galime sakyti, kad dabar tai jau pasiekėme, tad galima būtų kažkiek atleisti vadeles – eiti lankstesnio modelio link.
- Ką reiškia tas lankstesnis valstybės tarnybos modelis?
- Lankstesnis valstybės tarnybos modelis nereiškia palaidos balos. Todėl Lietuvai nėra siūloma pereiti prie postų valstybės tarnybos modelio ar atsisakyti Valstybės tarnybos įstatymo. Manau, kad valstybės tarnautojų priėmimas į darbą ir jų atleidimas iš pareigų turi išlikti griežtai reglamentuotas, bet galima lanksčiau valdyti esamą Lietuvos valdžios įstaigų personalą.
Tačiau didinant lankstumą reikia tuo pačiu metu užtikrinti personalo valdymo skaidrumą Lietuvos valdžios įstaigose. Tarkime, darbo užmokesčio klausimais. Vadovams davus valią laisvai spręsti, kiek kam mokėti, tuo gali būti piktnaudžiaujama: pavyzdžiui, tam tikrose įstaigose vadovų atlyginimai kiltų, o specialistų – „užrūdytų“. Todėl turi būti visiškas skaidrumas ir viešumas. Pirma, turi išlikti konkreti darbo užmokesčio tvarka, kurioje būtų reglamentuoti maksimalūs priedai ar priemokos. Antra, visuomenei turi būti žinoma, kiek valdžios įstaigose uždirbama. Lietuva jau žengė pirmuosius žingsnius šia kryptimi, tačiau galima padaryti dar daugiau. Geras pavyzdys būtų Estija, kur informacija apie valstybės tarnautojų atlyginimą skelbiama viešai – piliečiams nereikia kreiptis į personalo tarnybas. Visuomenės, žiniasklaidos, pagaliau kolegų spaudimas neleidžia vadovams piktnaudžiauti.
Dar svarbu tai, jog lankstesnis valstybės tarnybos modelis gali duoti rezultatų esant dviem svarbioms sąlygoms: reikalinga išlaikyti žemą Lietuvos valstybės tarnybos politizacijos laipsnį ir užtikrinti efektyvią Lietuvos valdžios įstaigų veiklos kontrolę. Jeigu valdžios įstaigų vadovams būtų suteikta galimybė lanksčiau valdyti esamą personalą, turėtų būti didinama šių įstaigų veiklos rezultatų kontrolė. Pažangios valdžios rezultatų valdymo sistemos, kurios buvo sukurtos Jungtinėje Karalystėje, Olandijoje ar Švedijoje, veikia gana lanksčios valstybės tarnybos aplinkoje.
- Kitos valstybės savo valstybės tarnybas skaičiuoja šimtmečiais. Tačiau net ir tokiose šalyse yra daugybė problemų viešajame administravime. Mūsiškei valstybės tarnybai – vos keliolika. Ar metai turi įtakos jos išsivystymo lygiui?
- Gyvavimo trukmė, istorija turi įtaką tam, kaip galima valdyti žmogiškuosius išteklius. Mūsų atveju svarbu tai, kad turime pokomunistinę administravimo kultūrą, kuriai paprastai būdingas neefektyvus valstybės politikos koordinavimas, formalus požiūris į politikos įgyvendinimą. Remiantis viešojo administravimo tyrimais, Lietuvos viešojo sektoriaus organizacijoms ypač būdinga tai, kad jos mažai novatoriškos. Tad įgyvendindami reformas negalime iš akių išleisti kultūrinių veiksnių. Kitas svarbus aspektas − Lietuva maža šalis, visi vieni kitus pažįsta. Valstybės tarnyboje santykiai dažnai yra pagrįsti asmeniniais ryšiais, o ne profesiniais santykiais. Nuo to priklauso, kaip veikia valstybės tarnyba ir kaip būtų galima ją reformuoti. Iš principo galima nusikopijuoti patikusį užsienio šalies modelį, bet kitoje kultūrinėje aplinkoje jis gali neduoti rezultatų. Iš dalies dėl minėtų kultūrinių aplinkybių Lietuvai netinka postų valstybės tarnybos modelis. Tačiau per keliolika metų Lietuvoje buvo pasiekta gerų rezultatų personalo valdymo srityje, kurie sudaro sąlygas imtis vadybinių reformų.
- Koks turėtų būti idealus santykis tarp valstybės tarnybos ir politikos? Kiek valstybės tarnyba turėtų pasiduoti politinėms programoms ir kokie galėtų būti politikų lūkesčiai?
- Manau, kad šiuo metu ypač aktualus valstybės tarnybos lankstumo klausimas. Vyriausybė turi suformuluoti aiškius savo veiklos prioritetus, tikslus ir susieti juos su pinigais. O valstybės tarnautojų pareiga yra tinkamai organizuoti veiklos planų ir biudžeto programų įgyvendinimą, teikti viešąsias paslaugas, atlikti kitas funkcijas. Jie turi vykdyti tai, kas nuspręsta politiniu lygiu.
Tačiau, kad valstybės politika būtų sėkmingai įgyvendinta, politikai turi investuoti į valstybės tarnybą. Negalime tikėtis, jog silpnai motyvuoti valstybės tarnautojai pasieks gerų rezultatų. Taip pat politikams reikėtų susilaikyti nuo valstybės tarnybos politizavimo, joje įdarbinant savo rėmėjus ar naudojant kitus būdus. Juk geras Lietuvos ir kitų Baltijos šalių valstybės tarnybų vertinimas susijęs su tuo, jog šiose šalyse valstybės tarnyba buvo mažiau politizuota, palyginti su kitomis Rytų ir Vidurio Europos šalimis (pvz., Lenkija).
- Nuolat deklaruojama, kad Lietuvoje kuriama „nešališka, stabili, profesionali tarnyba“. Ką tokios deklaracijos reiškia?
- Tokios vertybės kaip stabilumas, nešališkumas, profesionalumas yra tikrai svarbios, bet jos kelia tam tikrų dilemų, nes ne visos jos suderinamos tarpusavyje. Tarkime, stabilumas neturi virsti stagnacija. Tam tikra personalo kaita (iki 10 proc.) viešajame sektoriuje yra netgi naudinga. Bet vėlgi – ne per didelė, nes kitaip mažėja profesionalumas ir nukenčia darbo kokybė.
Nešališkumą suprantu kaip viešojo intereso gynybą. 2008 m. SIGMA atlikta apklausa rodo, kad 88 proc. Lietuvos valstybės tarnautojų pritaria teiginiui, jog jie „turėtų savo ministrui teikti neutralius patarimus, kurie pagrįsti jų srities ekspertize, net jeigu jie nesutinka su ministro požiūriu“. Bet nemažėjantis korupcijos lygis rodo, kad nešališkumo problema išlieka. Be to, valstybės tarnautojai neturi įgyvendinti politinius (tai reiškia – šališkus) sprendimus, kurie priimami politinio proceso metu.
Lietuvoje profesionalios valstybės tarnybos atsiradimo principas siejamas su stojimu į ES – tokia buvo viena iš stojimo sąlygų. Profesionalumas reiškia, kad valstybės tarnautojas turi būti įdarbintas remiantis jo nuopelnais: jis turi būti išsilavinęs, atitikti pareigybei keliamus reikalavimus. Priimtas į darbą jis turi būti mokomas, nuolat tobulinti savo kvalifikaciją. Valstybės tarnautojams taip pat keliami aukšti profesinės veiklos standartai ir reikalavimai, nuo kurių jie negali nukrypti. Formaliai mes gerai atitinkame ES viešojo administravimo profesionalumo kriterijus, tad kaip ir galime sakyti, kad Lietuvos valstybės tarnyba yra tikrai profesionali.
Tik aš tą profesionalumą kiek kitaip interpretuočiau ir vartočiau kitą – kompetencijos – terminą. Taip, tarnautojas gali būti profesionalas, įdarbintas remiantis nuopelnais, jo kvalifikacija turi būti aukšta, nuolat tobulinama, bet to negana. Jis dar turi turėti ir pakankamai kompetencijos dirbti savo darbą. Ir čia paaiškėja, kad mūsų valstybės tarnyba ne visada atitinka reikalavimus, kurie keliami viešajam sektoriui. Tai ko gi trūksta? Labiausiai – analitinių ir vadybinių gebėjimų. Mūsų tarnautojai yra procedūrų administratoriai, o ne problemų sprendėjai. Ir sakyčiau, kad tai natūralu – pati viešojo administravimo sistema verčia juos tokiais būti. Kai politikai pareiškia, kad nori įgyvendinti vienokią ar kitokią reformą, valstybės tarnautojai turi jiems pateikti pasiūlymus, kaip konkrečiai tai padaryti. Deja, toli gražu ne visada tarnautojai yra pajėgūs tai padaryti dėl analitinių ir vadybinių kompetencijų stokos.
- Tai kaip vis dėlto galima įvertinti: gerai ar blogai dirba mūsų tarnautojai?
- Vidaus reikalų ministerija kasmet atlieka apklausas, kurių metu matuojamas piliečių pasitikėjimas valdžia. Kurį laiką apklausos rodė, kad tas pasitikėjimas auga. Atrodytų logiška, kad palankūs rezultatai patvirtina, kad tarnautojai pradėjo geriau dirbti. O iš tikrųjų taip nėra. Tie pasitikėjimo procentai auga todėl, kad lietuviams patinka išlaidaujanti valdžia. Kuo didesnis biudžetas, kuo didesnės pensijos, visokios išmokos, kita finansinė nauda, tuo esame labiau patenkinti. Jei iš biudžeto gauname mažiau, tai ir valdžia nebepasitikime. Tai vėlgi nereiškia, kad tarnautojai pradėjo dirbti prasčiau.
Lietuvos viešasis sektorius kainuoja panašiai kaip ir kitų ES šalių. Tik mūsų piliečiai už tuos pačius pinigus gauna mažiau. Tai yra bendra efektyvumo problema. Ją galima spręsti dvejopai: už tas pačias lėšas padaryti daugiau arba padaryti tiek pat turint mažiau pinigų. Tad krizės laikotarpiu sumažinus asignavimus tam tikra prasme galime sukurti efektyvesnį viešąjį sektorių – aišku, jeigu sumažinus asignavimus veiklos rezultatai nesikeis.
- Kaip mūsų valstybės tarnautojų kuriamas produktas atrodo Europos mastu? Kaip vertina mūsų reformas užsienio ekspertai?
- Iš tikrųjų bendro sutarimo nėra. Tarkime Francisco Cardona, Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos SIGMA iniciatyvos vyriausiasis administratorius, Lietuvos valstybės tarnybą vertina labai palankiai, nes ji gerai atitinka Europos viešojo administravimo principus. Palyginti su kitomis naujosiomis ES šalimis narėmis, Lietuva turi labai gerą valstybės tarnybos įstatymą, kuris gana tiksliai įgyvendinamas.
Iš esmės pritarčiau SIGMA ekspertui, tvirtinančiam, kad Lietuvos valstybės tarnyba yra pažangiausia Vidurio ir Rytų Europoje. Suprantama, kad iš išorės ji atrodo geriau, nei mes matome iš vidaus. Juk viena yra reglamentavimas, o visai kas kita – realus įgyvendinimas. Bet tas pats galioja visoms šalims.
Bet jeigu vertintume valstybės politikos įgyvendinimo rezultatus, viešųjų paslaugų kokybę, verslo reglamentavimą, pamatytume, jog Lietuvos valstybės tarnautojų ir kitų viešojo sektoriaus darbuotojų veiklos produktai ir rezultatai nėra labai geri. Džiugu, kad 2008–2012 m. Vyriausybė, be valdymo pertvarkymo, pradėjo aukštojo mokslo ir kitų sektorinių politikų reformas, kurias įgyvendinus gali būti kuriami geresni rezultatai Lietuvos piliečiams.
- Kokias matote Lietuvos valstybės tarnybos perspektyvas? Kokią įtaką turės sunkmetis?
- Lietuvos valstybės tarnybos artimiausiu metu laukia keli iššūkiai. Didžiausias politinis valstybės tarnybos iššūkis yra su mažiau pinigų pasiekti geresnių rezultatų. Dabar visiems aktuali ir neišvengiama taupymo tema. Savo veiklos pradžioje nauja valdžia neturėjo kitos išeities nei mažinti finansavimą visoms institucijoms vienodai. Tiesiog nebuvo laiko ir neturima duomenų, leidžiančių atpažinti, kas dirba gerai, o kas ne, todėl nuo visų atriekiama vienodai. Tačiau tai neigiamas signalas gerai dirbančioms įstaigoms. O ateityje reikėtų atsižvelgti į veiklos rezultatus, funkcijų būtinumą. Tad būtina nustatyti mechanizmus, kurie padėtų nustatyti, kas dirba gerai, o kas ne, kurios funkcijos būtinos, o kurios ne. Štai čia matau didžiulį naujosios valdžios ir jos atnaujintos Saulėlydžio komisijos uždavinį.
Greitai sulauksime ir rimtesnių demografinių problemų, pavyzdžiui, darbo jėgos senėjimo. Mūsų jauna valstybės tarnyba kol kas išgyveno tik augimą ir plėtrą: įsteigta daug naujų institucijų, atsirado etatų. Artimiausioje ateityje tokių plėtros galimybių nematau. Bet yra ir kita pusė – krizė turėtų sustiprinti viešojo sektoriaus patrauklumą. Privatusis sektorius kurį laiką bus nepajėgus priimti naujų žmonių, tad nemažai gerų specialistų liks dirbti valstybės ir savivaldybių įstaigose.
Be to, esant ekonominiam pakilimui vienas valstybės tarnybos privalumų – darbo vietos saugumas – buvo netekęs svorio, nes ir privačiose įmonėse dirbantieji nejuto didelės rizikos. Dabar šis privalumas turėtų sustiprėti ir nemažai žmonių gali rinktis gal kiek mažiau apmokamą, bet saugesnį viešąjį sektorių.
Lina Biekštaitė, „Valstybės tarnybos aktualijos”
