Viena iš visuomenės gyvenimo sričių, kurios funkcionavimas dažnai netenkina visuomenės lūkesčių, yra teisė. Natūralu, kad Lietuvoje 1990 m. imta griauti sovietinę teisės sistemą. Tačiau gyvenimas parodė, kad viena yra griauti, o kita – kurti naują.
Šiandien, kai nemažai nepriklausomos Lietuvos teisinės sistemos reformos nuostatų įkūnyta įstatymuose, verta padiskutuoti dėl kai kurių šios reformos momentų, ypatingą dėmesį skiriant įstatymų leidybos problemoms Lietuvos teisės sistemoje.Šio straipsnio pagrindinis tikslas nėra įvertinti Seimo darbo kokybę, bet identifikuoti pagrindines teisines ir organizacines problemas, susijusias su įstatymų leidyba.
Lietuvoje Seimas yra pagrindinis įstatymus priimantis subjektas. Seimo kompetencija įstatymų leidyboje neapsiriboja vien įstatymų priėmimu siaurąja prasme; įstatymų leidybos srityje Seimas (plačiąja prasme) vykdo tris pagrindines funkcijas: inicijuoja įstatymų projektus, koreguoja jam pateiktus įstatymų projektus, taip pat juos svarsto ir dėl jų balsuoja. Seimo darbo krūvis įstatymų leidybos srityje yra itin didelis (tai liudija LR Seimo kanceliarijos duomenys, pvz.: per VIII Seimo kadenciją Seimo kanceliarijoje iš viso buvo užregistruoti 2103 įstatymų projektai) (http://www.lrs.lt:8080/kiti/suvestine200010.pdf)
Be to, nemenka šių įstatymų projektų dalis taip ir nevirsta įstatymais, o tai vertintina kaip neigiamas dalykas, kurio derėtų stengtis išvengti.
Viena iš priežasčių, kodėl tiek daug bergždžių įstatymų projektų taip ir nevirtusių įstatymais, manyčiau, yra LR Seimo narių įstatymų leidybos iniciatyvos teisės absoliutumas. Štai Seimo narių įgalinimus įvertinus pagal užsienio šalių konstitucinę praktiką, tenka konstatuoti, jog mūsų Seimo nariai šioje srityje turi itin plačias (praktiškai neribotas) teises: įstatymų leidybą gali inicijuoti pavieniai Seimo nariai; pagal Seimo statuto 135 str. 1 d. Seimo nariai (kaip ir kiti įstatymų leidybos iniciatyvos teisės subjektai) gali inicijuoti ne tik turinio ir formos požiūriu baigtus projektus, bet ir "laisva forma” teikti pasiūlymus dėl įstatymų leidybos; Seimo nariai gali teikti bet kokios srities įstatymų projektus; galiausiai sesijos pabaiga nereiškia, kad projektas “nurašomas”. Statistiniai duomenys rodo, kad bergždžiu darbu, t.y. projektais, kurie netampa įstatymais, Seimą daugiausia apkrauna patys Seimo nariai. Jie pateikia bemaž pusę visų įstatymų projektų ir maždaug trečdalis šių projektų yra bergždi. Žinoma, kiekvieno Seimo nario teisė inicijuoti įstatymo projekto svarstymą Seime yra svarbi tiek konstitucinės sąrangos, tiek ir demokratijos požiūriu. Bet vis dėlto reikėtų rasti išeitį, kuri padėtų racionalizuoti šį procesą ir patobulinti esamą padėtį.
Vieną tokių išeičių gali pasiūlyti istorinė Lietuvos patirtis. Štai Steigiamojo Seimo priimto Seimo statuto 54 paragrafe buvo įtvirtinta nuostata “jeigu įstatymo projektas pasirašytas 8 Seimo atstovų, tai jis turi būti įneštas į Seimo pilnatį; kitais atvejais įstatymo sumanymas tegali būti įneštas į atitinkamą komisiją, kuri savo nuožiūra įneša įstatymo sumanymą Seimo pilnatin arba atmeta”.
Pažymėtina, kad ši norma galiojo parlamentinėje respublikoje, kur Seimo galios buvo itin atidžiai saugomos ir išlaikomos. Tad nėra pagrindo teigti, kad panašios nuostatos atsiradimas galiojančiame Seimo statute keistų dabartinį valdžių balansą Seimo galių mažinimo kryptimi. Juo labiau, kad kai kuriose Europos šalyse šis būdas taip pat naudojamas.
Nuogąstavimas, kad nustačius tokią tvarką būtų ignoruojami Seimo opozicijos narių pateikti įstatymų projektai, vargu ar galėtų būti kontrargumentas. Juk visų pirma opozicijos narių yra daugiau nei du ar trys, vadinasi, yra su kuo kooperuotis. Be to, tuo atveju, jei atitinkamas projektas nepriimtinas netgi nedidelei daliai Seimo narių, jis tikrai nebus Seimo priimtas net ir praėjęs visas stadijas (tačiau bus sugaišta gausybė brangaus laiko). Seimo narys, nerandantis bent 7 jo teikiamą projektą remiančių kolegų, vargu ar gali tikėtis kito rezultato nei patekti į masinės informacijos priemonių akiratį. Tikėtina, kad projektą remiančių Seimo narių paieška išeitų į gera Seimui teikiamų įstatymų projektų kokybei. Juk net ir tuo atveju, kai rėmėjų ieškoma tarp savo frakcijos kolegų, vargu ar Seimo narys gautų besąlyginį palaikymą. Jis būtų priverstas tobulinti tam tikras įstatymo projekto nuostatas (bent jau suderinti pozicijas šiuo klausimu).
Antra problema, susijusi su įstatymų leidyba, kurią taip pat norėčiau čia aptarti, mano manymu, yra įstatymų leidybos planavimo ir organizavimo Seime tobulinimas.
Akivaizdu, kad nemažą įtaką įstatymų leidybai daro Seimo sesijų darbų programos. Sudarant Seimo sesijos darbų programas kai kuriems projektams teikiama pirmenybė. Tokius prioritetus negalima vertinti vienprasmiškai. Tiems, kurie suinteresuoti kuo greitesniu šių projektų priėmimu, tai, atrodo, esąs, vienareikšmiškai geras dalykas, tačiau platesnės bei gilesnės diskusijos požiūriu favorito pozicija gana neigiama: šie projektai į sesijos darbų programas paprastai įrašomi taip, kad nepaliekama pakankamai laiko jiems svarstyti. Įstatymų leidybos praktika rodo, kad sesijos metu apsvarstomi beveik visi programoje numatyti įstatymų projektai. Tai teikia pagrindo manyti, kad nemaža dalis įstatymų projektų svarstomi ir priimami ne todėl, kad jie jau pakankamai “išbaigti”, o todėl, kad reikia “laikytis grafiko”.
Organizuojant ir planuojant įstatymų leidybos darbą Seime labai svarbu turimas pajėgas paskirstyti proporcingai atliekamam darbui, t.y. gaunamoms užduotims. Tačiau galima tik apgailestauti, kad iki šiol Seime tokio paskirstymo nėra, kadangi Seimo komitetuose personalo paskirstymo netolygumas yra akivaizdus, kaip antai: Teisės ir teisėtvarkos komiteto sekretoriato darbuotojams tenka 4,4 karto didesnis krūvis nei Švietimo, mokslo ir kultūros komiteto bei 6,2 karto didesnis krūvis nei Kaimo reikalų komiteto sekretoriato darbuotojams (http://www.lrs.lt:8080/kiti/suvestine200010.pdf).
O juk darbo krūvis akivaizdžiai lemia atliekamo darbo kokybę: kuo daugiau laiko skiriama vienam pavedimui, tuo geriau jis gali būti įvykdytas. Tad šią problemą būtina spręsti.
Trečia problema, susijusi su įstatymų leidyba, kurią norėčiau paminėti, - ne visuomet užtikrinamas deramas ekspertinis įstatymų projektų įvertinimas.
Seimo narių teikiami įstatymų projektai dažniausiai būna parengti jų pačių arba daugiausia iš Seimo narių sudarytų darbo grupių; šiek tiek rečiau tokie projektai būna parengti Seimo specialistų (Teisės departamento teisininkų); dar rečiau – darbo grupių, daugiausia sudarytų iš valstybės, mokslo institucijų atstovų; visai retai – samdomų ekspertų; rečiausiai – kitų asmenų (http://www.lrs.lt:8080/kiti/suvestine200010.pdf).
Šie skaičiai gali iš dalies paaiškinti tiek tai, kodėl Seimo narių pateikti įstatymų projektai atmetami dažniau nei kitų įstatymų leidybos iniciatyvos teisę turinčių subjektų, tiek ir tai, kodėl norint priimti tokį projektą, jį tobulinti tenka gerokai dažniau ir labiau nei paprastai. Jeigu Seimo nariai rečiau pasikliautų vien savo kūrybiškumu ir dažniau įstatymų projektus rengtų pasitelkę kitus asmenis, t.y. atskirų sričių specialistus: mokslininkus, ekonomistus, teisininkus ir pan. – galima būtų tikėtis dažniau sulaukti ne vien “tam tikro kodekso tam tikro straipsnio papildymo įstatymo” projektų, bet ir rimtų alternatyvų, sudarančių konkurenciją Vyriausybės teikiamiems projektams.
Kiekvieno įstatymo projekto vertinimo Seime pradžia laikytinas Seimo kanceliarijos Teisės departamento kaip išvada atliktas pirminis įvertinimas. Įstatymų projektų vertinimas problemų dažniausiai nekelia: tiek projektų atitikties galiojantiems įstatymams požiūriu, tiek ir juridinės technikos požiūriu Teisės departamentas paprastai pateikia kvalifikuotas ir išsamias išvadas. Tačiau, atrodo, kad Teisės departamento išvadose pernelyg retai suabejojama įstatymų projektų atitiktimi Konstitucijai. Jei tai būtų daroma dažniau, galbūt rečiau kartotųsi konstitucines asmens teises pažeidžianti situacija, kai galiojantis ir eilėje Konstituciniame Teisme “laukiantis” įstatymas po metų pripažįstamas prieštaraujančiu Konstitucijai, o restitucija, nors ir pagrįstai, bet vis dėlto pažeidžiant dalies teisinių santykių dalyvių interesus nevykdoma.
Teisės departamentas taip pat privalo įvertinti ir neatskiriamo, kiekvieną Seime svarstomą įstatymo projektą lydinčio dokumento – aiškinamojo rašto – atitiktį Seimo statute nustatytiems aiškinamojo rašto turinio reikalavimams. Tačiau to departamentas paprasčiausiai nedaro. Galima manyti, kad viena iš tokio nihilistinio požiūrio ir elgesio priežasčių yra ta, jog reikalavimus, keliamus aiškinamajam raštui, nustatančią normą Statuto kūrėjai paliko be jos įgyvendinimą garantuojančios sankcijos: už atitinkamų reikalavimų nesilaikymą nenumatyta jokių pasekmių. Tačiau tokia padėtis Teisės departamentui nesuteikia teisės nevykdyti nustatytų pareigų.
Pažymėtina, kad aiškinamajame rašte turinti būti pateikta informacija yra aktuali ir prasminga. Pavyzdžiui, informacija apie projekto rengėjus gali charakterizuoti ne tik jo kokybę, bet ir kitą žymiai svarbesnį dalyką – galimybę patikrinti, ar nėra užslėpto projekto rengėjo viešųjų ir privačiųjų interesų konflikto, kitaip sakant, tokia informacija padeda nustatyti, ar projektą rengusiam asmeniui ar jo artimiesiems nebus naudos priėmus atitinkamos redakcijos įstatymą. Žinoma, potencialus interesų konflikto pavojus nereiškia, kad būtina tikrinti kiekvieno įstatymo projekto rengėjo asmeninius interesus, - pats skaidrumo faktas (juk visi su įstatymo projektu susiję dokumentai skelbiami Seimo interneto puslapyje (www.lrs.lt)) keltų savanaudiškų tikslų turinčių projektų rengėjų demaskavimo pavojų. Deja, įstatymų projektų rengėjai aiškinamuosiuose raštuose labai dažnai nenurodomi.
Kadangi aiškinamajame rašte įtvirtinti reikalavimai yra prasmingi ir jų įgyvendinimas padėtų gerokai patobulinti įstatymų leidybą, tikslinga keisti nusistovėjusią praktiką ir paakinti Teisės departamentą atidžiau vykdyti savo pareigas vertinant aiškinamojo rašto atitiktį nustatytiems reikalavimams. Seimo statute tikslinga nustatyti apribojimus keliamų reikalavimų neatitinkančių projektų teikėjams (pavyzdžiui, kol deramai neparengtas aiškinamasis raštas, nepradėti įstatymo projekto pateikimo Seimo posėdyje procedūros).
Aptariant pirminį įstatymų projektų vertinimą, būtina atkreipti dėmesį į tai, kad specialiuose įstatymuose numatytos įstatymų projektų kriminologinės ekspertizės bei vertinimai antikorupciniu požiūriu praktiškai neatliekami. Manyčiau, kad tokios nuostatos įgyvendinimui reikia mažiausiai dviejų dalykų: pirma, išspręsti dabartiniu metu neaiškius su ekspertizių skyrimu susijusius dalykus, antra, Seimo biudžete numatyti lėšas atitinkamoms ekspertizėms finansuoti. Manyčiau, kad įstatymų projektų svarstymo ir priėmimo stadijoje yra tikslinga Seimą supažindinti su įstatymo projekto antikorupcinio įvertinimo dokumentais jau vien dėl to, kadangi šių dokumentų pateikimo būtinumas drausmintų įstatymų projektus derinusius rengėjus: akivaizdžiai būtų matyti atvejai, kai atitinkamas vertinimas nebuvo atliktas, be to, tai palengvintų Seimo apsisprendimą.
Dar viena ganėtinai rimta su įstatymų leidybos procedūra susijusi problema yra ta, kad LR Seime įstatymą teoriškai galėtų priimti netgi vienas asmuo. Lietuvoje susiklosčiusi padėtis dar mažiau logiška ir dėlto, kad komiteto sprendimams, kurie iš esmės neturi lemiamos įtakos įstatymų leidybos procese, kvorumo reikalavimas keliamas, o plenariniams Seimo posėdžiui – ne (LR Konstitucijos 69 str. 2 d.). Atrodo, kad šiuo atveju akivaizdžiai sukeisti akcentai. Kadangi esama padėtis, kai įstatymų priėmimui nenustatytas kvorumo reikalavimas ir dėl to kai kurie itin svarbūs teisės aktai priimami nedalyvaujant 70 procentų Seimo narių, gali sukelti nepageidautinų pasekmių dėl įstatymų įgyvendinimo efektyvumo, be to, tai taip pat kelia pavojų, kad visa teisės sistema vis labiau praras legitimumą.
Reziumuojant norėčiau akcentuoti tris pagrindines su įstatymų leidyba susijusias problemas. Pirma, Seimui pateikiama pernelyg daug įstatymų projektų, kurių dauguma savo turiniu nėra nei fundamentalūs, nei būtini ar netgi reikalingi. Toks Seimo perkrovimas darbu neleidžia jam deramai koncentruotis spręsti pagrindines problemas. Antra, įstatymų leidybos planavimas ir organizavimas Seime nėra optimalus. Trečia, ne visuomet užtikrinamas deramas ekspertinis įstatymų projektų įvertinimas.
www.lrs.lt
