Elektroninė valdžia gali ir turi tapti vienu iš valstybės strateginio valdymo įgyvendinimo efektyvių veiksnių ir prioritetų.
Elektroninė valdžia dažniausiai suvokiama kaip valstybinės valdžios tąsa elektroninėje erdvėje, pasireiškianti kaip valstybės funkcijų realizavimas, organizacinių pokyčių tobulinimas pasitelkiant informacines technologijas. Elektroninė valdžia yra vienas iš būdų modernizuoti valstybės valdymą, sėkmingai vykdyti valstybės reformą, prisitaikant prie žinių visuomenės reikalavimų, pagerinti visuomenės ir valdžios ryšio kokybę. Dėl šių priežasčių elektroninė valdžia gali ir turi tapti vienu iš valstybės strateginio valdymo įgyvendinimo efektyvių veiksnių ir prioritetų.
Elektroninės valdžios kūrimo prielaidos
Formuojant ilgalaikes šalių strategijas, informacinių technologijų naudojimui viešajame administravime turi būti skiriama pakankamai dėmesio. Be to, įtraukiant informacinių technologijų taikymą į strateginius valstybės veiklos planus, svarbu nustatyti elektroninės valdžios kūrimo motyvus, nes informacinės technologijos ir elektroninė valdžia – tarpusavyje neatsiejami dalykai. Čia būtina įvardyti tikslų kategorijas, susijusias su elektroninės valdžios kūrimu:
• Valdžios struktūrų darbo našumo gerinimas. Naudojant informacines technologijas galima paspartinti tam tikrus valdymo procesus, greičiau apsikeisti bei apdoroti informaciją arba, paprasčiau tariant, valdymas tampa ne tik efektyvesnis, bet ir našesnis.
• „Gero valdymo“ stiprinimas. Informacinės technologijos taipogi padeda piliečiams aktyviau įsitraukti į valstybės valdymo procesą – per valdžios institucijų interneto svetaines pateikti naudingus pasiūlymus sprendimų priėmimo klausimais, stebėti priimamus sprendimus. Taip pats valdymas tampa skaidresnis.
• Efektyvus viešosios informacijos teikimas gyventojams. Viešojo administravimo institucijos savo interneto svetainėse pateikia viešąją informaciją, ją nuolat atnaujina. Taip gyventojai gali operatyviai ir efektyviai disponuoti šia informacija.
• Viešųjų paslaugų teikimo gyventojams tobulinimas. Valdžios įstaigų teikiamos paslaugos modernizuojamos į elektronines viešąsias paslaugas. Galima būtų dar kitaip pasakyti – jos teikiamos internetu. Valstybinės institucijos perkelia viešąsias paslaugas į savo interneto svetaines. Taip galima pagerinti valdžios institucijų teikiamų visuomenei viešųjų paslaugų kokybę.
• Visapusis visuomenės skaitmeninis integravimas. Gyventojai didžiuosiuose šalies miestuose paprastai būna geriau susipažinę su informacinių technologijų naudojimu, jų teikiamais privalumais dėl šių priežasčių – informacijos, kapitalo koncentracijos, dažnos informacijos kaitos didmiesčiuose ir pan. Tačiau to negalima pasakyti apie regionus, nutolusius nuo didžiųjų miestų. Štai čia elektroninė valdžia galėtų atlikti aktyvaus visuomenės visapusio integravimo vaidmenį.
Būtent įvardytos tikslų kategorijos ir parodo elektroninės valdžios teikiamą naudą šaliai. Tačiau diegiant naujoves, dažnai atsiranda pasipriešinimas iš valdžios struktūrų. Elektroninės valdžios įgyvendinimo klausimai – ne išimtis.
Elektroninės valdžios plėtros pasipriešinimo įveikimas: valdžios pozicija
Vienas pirmųjų žingsnių sprendžiant elektroninės valdžios plėtros problemas šalyje – suprasti valstybės tarnautojų priešinimosi motyvus. Tai gali būti dėl įvairių priežasčių:
• Galių praradimas valdžios sistemoje. Atsiranda aukšto rango valstybės tarnautojų, klaidingai manančių, kad informacinės technologijos gali iš esmės pakeisti viešojo valdymo procesus ir dėl to jie gali prarasti įtaką, svarbias pozicijas valdžios sistemoje.
• „Technikos šoko“ efektas. Ne visi valstybės tarnautojai sugeba greitai prisitaikyti (persikvalifikuoti) ir perprasti itin sparčiai tobulėjančias ir modernėjančias informacines technologijas ir kompiuterinę programinę įrangą. Todėl galima teigti, kad tam tikra vastybės tarnautojų dalis patiria „technologinį diskomfortą“, o tai gali turėti ir neigiamų pasekmių, pvz., tarnautojams tai gali trukdyti siekiant karjeros, jie gali netekti darbo vietos ir pan.
• Nuomonė, kad novatoriškų technologijų diegimas mažina darbo vietų skaičių. Valstybės tarnautojams susidaro klaidinga nuomonė, kad naujos informacinės technologijos gali apskritai pakeisti darbuotoją, o ne tapti pagalbine priemone vykdant tam tikras funkcijas ar gerinant organizacijos valdymo procesus.
• Įsitikinimas, jog informacinės technologijos nedaro įtakos valstybės tarnautojų darbo efektyvumui. Vastybės tarnautojai gali klaidingai manyti, kad informacinių technologijų diegimas viešajame sektoriuje nedaro įtakos jų atliekamų funkcijų efektyvumui, o tik tampa papildoma, nieko nekeičiančia darbo priemone.
• Nauji automatizuoti procesai gali neleisti nuslėpti neigiamų valdymo padarinių. Neigiami valstybės valdymo bruožai, tokie kaip korupcija, klientizmas, nepotizmas, negatyviai veikia viešojo valdymo tobulėjimo procesus, o modernios informacinės technologijos garantuotų aukštesnį viešumo, sprendimų priėmimo skaidrumo laipsnis.
• Informacinių technologijų plėtra didina darbo krūvį. Pasitaiko, kad valstybės tarnautojai naujas informacines technologijos nepelnytai priskiria prie mažai reikšmingų, papildomų, trukdančių atlikti pagrindines funkcijas darbo priemonių, pvz., atsakyti gyventojams į paklausimus el. paštu ir pan. (World Public Sector Report 2003: E-Government at the Crossroads, 2003).
Galima daryti prielaidą, kad maksimaliai sumažinus įvardytų priežasčių skaičių ir kiek įmanoma strategiškai tinkamai pristačius informacinių technologijų teikiamą abipusę naudą tiek valdžios institucijoms, jų valdymo procesams, tiek visuomenei, elektroninės valdžios plėtra pasaulyje, taip pat ir Lietuvoje, taptų greitesnė bei efektyvesnė. Tačiau svarbu pabrėžti, kad šie pokyčiai nesant kryptingos politinės iniciatyvos šalyje, vargu ar įmanomi.
Visuomenės bendravimo internetu su valdžios institucijomis problemos Lietuvoje
Visuotinis valdžios institucijų bendravimas su visuomene el. paštu reglamentuotas 2005 m. birželio 9 d. priimtame Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 19 straipsnio pakeitimo ir papildymo įstatyme, Nr. X-239. Šiame teisės akte numatyta: „Kiekviena viešojo administravimo institucija privalo priimti asmenų prašymus ir juos nagrinėti pagal savo kompetenciją. Išnagrinėtas prašymas įteikiamas arba siunčiamas paštu ar elektroniniu paštu prašymo pateikėjui. Asmenų prašymai, pateikti elektroniniu būdu, turi būti pasirašyti elektroniniu parašu. Atsakymai į šiuos prašymus pateikiami asmeniui elektroniniu paštu.“
Visuomenės bendravimas su viešuoju sektoriumi elektroniniu paštu lyg ir reglamentuotas, tačiau galima pastebėti, kad minėtame teisės akte pabrėžiama – gyventojų prašymai ar paklausimai turi būti pasirašyti elektroniniu parašu, o tai reiškia, kad priešingu atveju valdžios institucija neprivalo atsakyti į interesanto paklausimą.
2000 m. liepos 11 d. priimtas Lietuvos Respublikos elektroninio parašo įstatymas, Nr. VIII-1822. Taigi sukurta visa reikiama teisinė bazė, tačiau techninė infrastruktūra elektroninio parašo praktiniam naudojimui galutinai išvystyta tik praėjus 4 metams po Elektroninio parašo įstatymo priėmimo. Juridiniai ir fiziniai asmenys, norėdami naudoti elektroninį parašą, privalo įsigyti elektroninius sertifikatus, kuriuos naudojant galima, pvz., identifikuoti klausėją elektroniniu paštu, pasirašyti elektroninius dokumentus ir pan. Lietuvoje elektroninius sertifikatus juridiniams ir fiziniams asmenims išduoti įgaliota UAB „Skaitmeninio sertifikavimo centras“.
Elektroninis parašas Lietuvoje pradėjo funkcionuoti, Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2006 m. spalio mėn. pasirašė „Elektroninio parašo proveržio programą (E3P)”, kurios tikslas – pasiekti, kad per 3 metus Lietuvoje saugaus elektroninio parašo infrastruktūros naudojimas įgautų masinį pobūdį, nuo 2008 m. balandžio 1 d. jau bus išduodamos elektroninės asmens tapatybės kortelės, tačiau pati socialinė rinkodara – masinis visuomenės informavimas apie sudarytas palankias sąlygas ir galimybes jį naudoti, šiuo metu vis dar menkai atliekama, todėl galima teigti, kad:
• praktiškai nėra realių garantijų gauti atsakymus į el. paštu pateiktus prašymus (paklausimus) valdžios institucijoms, jeigu nebuvo pasirašyta elektroniniu parašu;
• sunku užtikrinti efektyvų visuomenės ir valdžios institucijų bendravimą el. paštu.
Toliau nagrinėjant visuomenės bendravimo el. paštu su valdžios institucijomis problemiką, ypač praktinius aspektus, aktualu paminėti 2001–2003 m. tuometinio Lietuvos teisės universiteto (dabar – Mykolo Romerio universiteto) atliktą tyrimą, remiamą Atviros Lietuvos fondo, „Visuomenės ir valdžios ryšio internete kokybės analizė“. Šio tyrimo rezultatai parodė, kad į gyventojų paklausimus el. paštu iš Lietuvos valdžios institucijų valstybės tarnautojų gauta 28 proc. atsakymų. Remiantis šiais rezultatais galima teigti, kad tarnautojų bendravimo el. paštu aktyvumas buvo gana mažas.
Atliktas tyrimas parodė, kad teisės akto, reglamentuojančio viešojo administravimo institucijų privalomumą bendrauti su visuomene elektroniniu paštu, priėmimas buvo būtinas.
Elektroninės valdžios instituciniai įgyvendinimo aspektai Lietuvoje
Nustačius esmines valstybės ilgalaikės raidos strategines kryptis, priėmus teisės aktus, reglamentuojančius elektroninės valdžios įgyvendinimą Lietuvoje, taipogi buvo įsteigtos kelios pagrindinės institucijos, atsakingos už elektroninės valdžios projektų ir priemonių įgyvendinimą šalyje.
2003 m. lapkričio 25 d. priimtame Lietuvos Vyriausybės nutarime „Dėl Elektroninės valdžios koncepcijos įgyvendinimo priemonių plano patvirtinimo“, Nr. 1468, numatyta siekiant įgyvendinti Elektroninės valdžios koncepciją ir patvirtinti Elektroninės valdžios koncepcijos įgyvendinimo priemonių planą paskirti:
1. Vidaus reikalų ministeriją – institucija, atsakinga už elektroninės valdžios projektų valdymą ir viešųjų paslaugų teikimo naudojant skaitmenines technologijas priežiūrą.
2. Informacinės visuomenės plėtros komitetą prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės – institucija, atsakinga už elektroninės valdžios projektų koordinavimą ir stebėjimą.
Tam tikriems elektroninės valdžios įgyvendinimo aspektams nagrinėti ir spręsti Vidaus reikalų ministerijoje buvo paskirtas atskiras padalinys – Informacinės politikos departamentas. Būtent šis departamentas ir buvo atsakingas už elektroninės valdžios projektų valdymą ir elektroninių viešųjų paslaugų teikimo visuomenei priežiūrą.
2001 m. gegužės 22 d. priimtame Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarime „Dėl Informacinės visuomenės plėtros komiteto prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės įsteigimo“, Nr. 599 nutarta nuo 2001 m. liepos 1 d. įsteigti Informacinės visuomenės plėtros komitetą prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės.
2001 m. rugsėjo 13 d. priimtame Lietuvos Respublikos Seimo nutarime „Dėl Seimo statuto 43 ir 44 straipsnių pakeitimo bei statuto papildymo 61-1 straipsniu“ Nr. IX-504 nustatyta papildomai sudaryti Informacinės visuomenės plėtros komitetą. Elektroninė valdžia įvardyta kaip viena iš šio komiteto kuruojamų sričių.
Šias paminėtas įstaigas galima laikyti pagrindinėmis institucijomis, atsakingomis už elektroninės valdžios kūrimo ir plėtros teisinį bei praktinį reguliavimą Lietuvoje.
Nuo 2002 metų Lietuvoje buvo įkurtas aljansas „Langas į ateitį“, kurio tikslas – įgyvendinti unikalų Lietuvoje verslo paramos informacinės visuomenės plėtrai projektą. Aljanso misija – skatinti interneto naudojimą Lietuvoje, eliminuoti skaitmeninę atskirtį tarp Lietuvos didžių miestų ir regionų, nutolusių nuo didžiųjų miestų, ir taip didinti šalies konkurencingumą Europoje bei pasaulyje informacinių technologijų naudojimo atžvilgiu. Apibendrinant visai tai, galima teigti, kad šis aljansas įgyvendina tam tikrus elektroninės valdžios kūrimo aspektus.
Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. gruodžio 31 d. nutarimo „Dėl Elektroninės valdžios koncepcijos patvirtinimo“, Nr. 2115 XII, skyriaus 67.1 punkte numatyta galimybė bendradarbiauti viešojo administravimo institucijoms su privačiais ūkio subjektais įgyvendinant elektroninės valdžios projektus ir teikiant paslaugas šalyje.
Galima teigti, kad remdamiesi Elektroninės valdžios koncepcijoje numatytomis nuostatomis, anksčiau įvardyto projekto iniciatoriai siekė, kad bendromis verslo ir valdžios pastangomis skatinama interneto plėtra per 3 metus leistų pasiekti Europos Sąjungos interneto skverbties vidurkį. Aljansas „Langas į ateitį“ ir inicijavo abipusį verslo ir valdžios institucijų bendradarbiavimą, kuris davė svarių rezultatų. Į aljansą „Langas į ateitį“ 2002 m. gegužę susibūrė Lietuvos verslo lyderės – mobiliojo ryšio bendrovė „Omnitel“, fiksuoto ryšio kompanija Lietuvos telekomas, didžiausi šalies bankai „Hansabankas“, Vilniaus bankas ir didžiausios Lietuvos informacinių technologijų bendrovės „Alna“ ir „Sonex“. 2002 m. pabaigoje į projektą įsitraukė ir šalies Vyriausybė – pasirašyta aljanso „Langas į ateitį“ ir Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos bendradarbiavimo sutartis.
Aljanso „Langas į ateitį“ iniciatyvai pritarė aukščiausi šalies vadovai. Šis projektas inicijuotas kaip katalizatorius kuriant Lietuvoje informacinę visuomenę ir plėtojant elektroninę valdžią. Bendradarbiaujant su šalies savivaldybėmis 2002 m. Lietuvoje įkurti 75 „Langas į ateitį“ interneto prieigos centrai. Pagal aljanso ir Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos bendradarbiavimo sutartį 2003 m. buvo įsteigta dar 100 viešųjų interneto prieigos centrų. Vėlesniais metais buvo įsteigta dar daugiau viešųjų interneto prieigos centrų.
Lisabonos strategija suformulavo Europos Sąjungos ekonomikos tikslą iki 2010 metų – tapti konkurencingiausia ir dinamiška žinių ekonomika su geresniu užimtumu ir socialine sanglauda. Elektroninė valdžia, informacinė visuomenė turi didelį vidinį potencialą pagerinti produktyvumą ir gyvenimo kokybę. Šis potencialas galėtų augti taip pat ir dėl plačiajuosčio ryšio plėtros ir įvairialypės prieigos. Naujos paslaugos, jų taikymas ir turinys sukuria naujas rinkas ir suteikia produktyvumo augimo priemones bei užtikrina ūkio augimą ir užimtumą, taip pat suteikia piliečiams tinkamesnes priėjimo prie informacijos ir bendravimo su valdžios institucijomis priemones. Naujų būdų paslaugoms teikti sukūrimas ir pats jų teikimas reikalauja didelių investicijų. Paslaugų finansavimas priklauso nuo plačiajuosčio ryšio, reikalingo teikiant šias paslaugas, buvimo, o plačiajuosčio ryšio infrastruktūros sukūrimo finansavimas priklauso nuo paslaugų, naudosiančių šią infrastruktūrą, buvimo. Į viešųjų paslaugų teikimą ir joms reikiamos technologinės infrastruktūros kūrimą stengiamasi įtraukti ir privatųjį sektorių (RAIN projekto prielaidos, 2004). Tai numatyta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. gruodžio 31 d. nutarimu patvirtintoje Elektroninės valdžios koncepcijos, Nr. 2115, 67.1.1 ir 67.1.2 punktuose: „pasirašius sutartį, verslo subjektai dengia projekto įdiegimo išlaidas (dalį išlaidų) ir už tai gauna teisę rinkti iš vartotojų užmokestį, kol investicija atsiperka, arba institucija moka įmonei už paslaugas, kol investicija atsiperka. Verslo subjektai teikia institucijoms informacinių technologijų ir telekomunikacijų infrastruktūros bei kitas paslaugas.“ Tačiau svarbu paminėti, kad yra būtina pakankamai aktyvi ir viešojo sektoriaus intervencija plėtojant šiuos procesus.
Remiantis anksčiau įvardytomis nuostatomis, buvo inicijuotas kitas, ne mažiau svarbus projektas – „Kaimiškųjų vietovių informacinių technologijų plačiajuostis tinklas RAIN“. Šio projekto tikslas – suteikti plačiajuosčio duomenų perdavimo prieigą visoms kaimiškųjų seniūnijų viešojo sektoriaus administravimo institucijoms, ligoninėms, laboratorijoms, mokykloms, muziejams, bibliotekoms, viešosios prieigos prie interneto taškams, taip pat gyventojams ir verslo įmonėms. Siekiant įgyvendinti šį tikslą, vykdant projektą buvo numatyti tokie uždaviniai – suteikti plačiajuosčio duomenų perdavimo prieigą:
1. ne mažiau kaip 80 proc. visų Lietuvos švietimo strategijoje numatytų kaimiškųjų vietovių švietimo institucijų;
2. ne mažiau kaip 75 proc. visų Lietuvos kaimiškųjų vietovių seniūnijų viešojo administravimo įstaigų, sudarant saugų duomenų perdavimo tinklą;
3. ne mažiau kaip 75 proc. visų Lietuvos „e-sveikatos strategijos projekte numatytų kaimiškųjų vietovių sveikatos apsaugos institucijų;
4. ne mažiau kaip 75 proc. visų vietos savivaldos institucijų įsteigtų viešosios prieigos prie interneto taškų (RAIN projekto prielaidos, 2004).
Projektas „Kaimiškųjų vietovių informacinių technologijų plačiajuostis tinklas RAIN“ praktiškai įgyvendina Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. lapkričio 16 d. nutarimu patvirtintą Lietuvos plačiajuosčio ryšio infrastruktūros 2005–2010 metų plėtros strategiją, Nr. 1231. Institucija, atsakinga už šio projekto įgyvendinimą, buvo paskirta viešoji įstaiga „Plačiajuostis internetas“, už vykdymą – Matematikos ir informatikos institutas.
Minėti projektai išsiskiria ne tik privačiojo ir viešojo sektorių bendradarbiavimo modelio, kaip vieno iš naujosios viešosios vadybos principų, taikymu, bet ir savo apimtimi bei finansinėmis investicijomis. Elektroninės valdžios koncepcijoje ir jos įgyvendinimo plane numatytiems uždaviniams spręsti ir priemonėms įgyvendinti buvo inicijuojami ir kiti projektai, pasižymintys praktine reikšme.
Elektroninės valdžios plėtros institucinio reguliavimo perspektyva Lietuvoje
Galima teigti, kad praktinius elektroninės valdžios kūrimo, įgyvendinimo ir plėtros aspektus Lietuvoje, reguliuoja trys pagrindinės valdžios institucijos – Vidaus reikalų ministerijos Informacinės politikos departamentas, Informacinės visuomenės plėtros komitetas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir Lietuvos Respublikos Seimo Informacinės visuomenės plėtros komitetas.
Detaliau įsigilinus į visų šių institucijų kuruojamas sritis, susidaro įspūdis, kad tam tikros jų vykdomos funkcijos informacinės visuomenės ir elektroninės valdžios įgyvendinimo klausimais yra panašios. Todėl manytina, kad kai kurios šių viešojo sektoriaus institucijų funkcijos dubliuojasi.
2006 metų pradžioje aukščiausiuose valdžios sluoksniuose vyko debatai dėl Informatikos ministerijos steigimo, tačiau galiausiai sprendimas dėl naujos ministerijos sukūrimo nebuvo patvirtintas. Ekspertai teigė, kad Informatikos ministerijos steigimas būtų prieštaravęs Lietuvoje vykdomoms viešojo sektoriaus reformos nuostatoms, be to, tokio pobūdžio viešojo administravimo institucijos įkūrimas ir išlaikymas pareikalautų iš Lietuvos valstybės biudžeto nemažų investicijų.
Visgi į naujos viešojo valdymo institucijos steigimą galima žvelgti visapusiškai. Jeigu būtų įsteigta Informatikos ministerija, augtų ir plėstųsi viešasis sektorius, o tai taipogi prieštarautų naujosios viešosios vadybos tyrinėtojo J. Massey vienam iš principų – „neleisti viešajam sektoriui plėstis“. Kita vertus, įsteigus šią ministeriją galima būtų sujungti bent keletą minėtų institucijų ir taip bandyti išvengti funkcijų dubliavimo. Galimas dar ir kitas variantas – ateityje sujungti šias institucijas į vieną smulkesnį atskirą informacinės visuomenės ir elektroninės valdžios kūrimą, plėtrą ir problemas šalyje reguliuojantį centrinės valdymo institucijos padalinį. Taip būtų galima išvengti ir funkcijų dubliavimo, o šios įstaigos išlaikymas, lyginant su naujos ministerijos steigimu, nereikalautų daug biudžeto lėšų.
Tadas Limba
Mykolo Romerio universiteto Ekonomikos ir finansų valdymo fakulteto Informatikos ir statistikos katedros doktorantas, lektorius
Asmeninė interneto svetainė: www.e-government.lt
